VI SA/Wa 1369/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 140ac ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) – zwanej dalej "p.r.d." i § 3 ust. 1 pkt 11, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez T. R. decyzję Prezydenta m. W. z [...] września 2018 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 6 czerwca 2018 r., na drodze powiatowej, ul. N. [...] w W., przez kontrolerów Prezydenta Miasta W. pojazdu czteroosiowego marki [...] ustalono – po przeprowadzeniu czynności ważenia pojazdu – przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzecią oś napędową o 14,35 % (w miejsce dopuszczalnego nacisku 11,5 tony, nacisk ten wynosił 13,15 tony), przekroczenie dopuszczalnego nacisku na czwartą oś napędową o 10 % (w miejsce dopuszczalnego nacisku 11,5 tony, nacisk ten wynosił 12,65 tony) oraz przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 25,47 % (w miejsce dopuszczalnej masy 32 ton masa ta wynosiła 40,15 ton). Ustaleń powyższych dokonano na podstawie czynności ważenia za pomocą przenośnych wag przeznaczonych do statycznego ważenia kołowego i osiowego WL 103 HAENNI. Masę całkowitą pojazdu obliczono sumując wyniki ważenia poszczególnych osi pojazdu z wykorzystaniem pary wspomnianych wag. Stanowisko kontrolne, w którym przeprowadzono pomiary, mieszczące się przy ul. W. nr [...] w W. było weryfikowane pod względem kryteriów przewidzianych dla takich miejsc w przepisach § 8 i § 9 Ministra Gospodarki z 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 188, poz. 1345). W sprawozdaniu technicznym z 29 maja 2018 r. dotyczącym stanowiska kontrolnego wskazano, że kolejna weryfikacja w tym zakresie powinna nastąpić 1 czerwca 2018 r. (k. 24 akt administracyjnych). Stwierdzono, że w imieniu skarżącego spółki, za pomocą wymienionego pojazdu wykonywany był transport drogowy ładunku sypkiego, który nie posiadał wymaganego przez art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalenia powyższe legły u podstaw wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] września 2018 r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za poruszanie się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Taka bowiem wysokość kary wynikała z przewidzianej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. sankcji za ponad 20 % przekroczenie dopuszczalnych prawem wartości jeżeli chodzi o masę całkowitą pojazdu. W wyniku wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r., w której uzasadnieniu organ poczynił tożsame ustalenia z tymi, które dokonano w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Ocenił, że w kontekście wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 maksymalna wartość nacisku na oś wynosi 11,5 tony i ta stanowiła punkt wyjścia do obliczenia popełnionych przez skarżącego naruszeń. W skardze na tę decyzję zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sposób budzący zaufanie do organów administracji, niezbadanie tego, czy wagi służące do obliczania nacisku poszczególnych osi mogły również służyć do zbadania całkowitej masy pojazdu, uwzględnienie tylko okoliczności korzystnych dla organu, niezrozumiałe uzasadnienie decyzji, poczynienie ustaleń na podstawie wyników ważenia wag nieprzeznaczonych do ustalenia masy całkowitej pojazdu. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 140aa ust. 1 w związku z art. 2 pkt 35 p.r.d. w związku z art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) przez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy prawa określają pojazd nienormatywny jako jedynie taki, którego nacisk osi pojedynczych przekracza odnośne normy bądź masa całkowita jest większa niż wskazana w przepisach p.r.d. 40 ton. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służąca do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach). W tym zakresie podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1831/17, LEX nr 2727944. W aktach sprawy znajdują się świadectwa legalizacji ponownej wag, z których organ korzystał, aktualne w świetle § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 20 tabeli nr 1 zamieszczonej w Załączniku nr 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 969). Dokumenty te zachowały ważność przez § 44 rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 22 marca 2019 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. poz. 759). Dokumenty te rzeczywiście wskazują wprawdzie na to, że wagi WL 103 HAENNI przeznaczone są do ważenia nacisków osi, jednak ze znajdującej się w aktach instrukcji obsługi wagi wynika, że sumując uzyskany pomiar nacisków poszczególnych osi można uzyskać wartość odpowiadającą masie całkowitej pojazdu. W punkcie 3.4.1. instrukcji wskazano, że "Masa osi jest określana przez dodanie masy dwóch sąsiadujących kół, a masa łączna poprzez dodanie mas osi lub wszystkich kół.". (k. 14 akt administracyjnych). W tej kwestii wypowiadał się już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny (zob. choćby wyroki z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/18 i 2489/16 czy wyroki z 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2342/16 i II GSK 2395/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także podkreślić, że wskazane w dokumentacji wykorzystywanych w tej sprawie wag maksymalne obciążenie odnosić należy do jednego koła ważonego pojazdu, nie zaś do jego osi. Oznacza to, że o przekroczeniu tego maksimum nie może być mowy. Także to zagadnienie stanowiło już przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4722/16, LEX nr 2722325). Wobec tego nie można zarzucić organom, iż w istotne w sprawie ustalenia poczyniono na podstawie pomiarów dokonanych z wykorzystaniem niedopuszczonych do takiego celu urządzeń czy też z przekroczeniem granic przewidzianej dla nich skali obciążenia. Niemniej posługiwanie się specjalistycznym, prawidłowo dobranym sprzętem nie zwalnia organu z dbałości o prawidłowe przeprowadzenie czynności pomiarowych, przewidzianych przez przepisy prawa i producenta. Tylko bowiem takie postępowanie pomiarowe, które spełnia wymagania stawiane przez instrukcję urządzenia sprawia, że świadectwo legalizacji przyrządu spełnia swoją rolę. W innym przypadku można powziąć wątpliwość co do tego, czy uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc czy waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru gwarantowanego przez owo świadectwo. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organy nie ustrzegły się nieprawidłowości, która poddaje w wątpliwość prawidłowość uzyskanych pomiarów. Na okoliczność zgodności z wymaganiami stawianymi przez § 7 – 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych sporządzono – zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276) pomiar geodezyjny udokumentowany sprawozdaniem technicznym. Z treści tego dokumentu wynika, że ponowna kolejna weryfikacja w tym zakresie powinna nastąpić 1 czerwca 2018 r. Kontrola pojazdu skarżącego miała miejsce po tej dacie, bo 6 czerwca 2018 r., natomiast w aktach sprawy próżno szukać dowodu na przeprowadzenie ponownej kontroli stanowiska pomiarowego. Nie można zatem mieć pewności co do tego, czy istotnie stanowisko pomiarowe spełniało – w dniu kontroli pojazdu skarżącego – przewidziane prawem wymagania. Zasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wadliwości poczynionych ustaleń. Nie są natomiast zasadne te zarzuty skargi, które koncentrują się wokół naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 336/17, LEX nr LEX nr 2703590 czy w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17, LEX nr LEX nr 2706103 przesądzono już, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogą stanowić podstawę "ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych". Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że określone w przepisach rozporządzenia "parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu.". Sąd wyjaśnił, że (..) "stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu", zaś nie musiałby ich spełniać "po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych" byłby nieracjonalny. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę ocenę powyższą podziela. Inny wynik wykładni art. 2 pkt 35 p.r.d. prowadziłby do absurdalnych wniosków, a te nie mogą być akceptowane przez stosującego prawo. Załatwiając tę sprawę ponownie należy ustalić to, czy przed datą wskazaną w sprawozdaniu technicznym przeprowadzono ponowną kontrolę stanowiska pomiarowego, a jeżeli tak – przeprowadzić w postępowaniu dowód z dokumentu zawierającego wynik tej kontroli. W zależności od rezultatów analizy tego dowodu będzie można ocenić to, czy dane odnotowane podczas kontroli pojazdu mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu sankcji. Natomiast jeżeli wymagana ponowna kontrola stanowiska pomiarowego nie miała miejsca, brak będzie dostatecznych podstaw do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie. Nie zostanie bowiem dowiedzione ponad wszelką wątpliwość to, czy skarżący istotnie naruszył normy maksymalne jeżeli chodzi o wagę nacisków osi bądź masy całkowitej pojazdu. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.