III OSK 7316/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 690/21 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 690/21, po rozpoznaniu skargi B. A. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 11 marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 18 stycznia 2018 r. B. A. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 319 ze zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W dniu 27 czerwca 2018 r. Prezes IPN wydał decyzję nr [...] o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Decyzją nr [...] z dnia 5 września 2018 r., na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes IPN utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Decyzja ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2923/18 (data uprawomocnienia - 24 maja 2019 r.) oddalił skargę. W dniu 16 lutego 2021 r. do Instytutu Pamięci Narodowej wpłynął wniosek skarżącego, złożony na podstawie art. 154 K.p.a., o zmianę decyzji Prezesa IPN z dnia 5 września 2018 r. nr [...]. Do przedmiotowego pisma strona dołączyła orzeczenie Sądu Okręgowego w T. z dnia 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt [...]) potwierdzające, że B. A. złożył zgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, że nie był współpracownikiem w rozumieniu art. 3a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz. 2141). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezes IPN wydał zaskarżoną (wskazaną na wstępie), decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia 5 września 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kwerendy archiwalnej odnaleziono akta o sygn. IPN [...] - teczka personalna tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]" (sygn. archiwalna [...]) dotycząca skarżącego, w której znajduje się odręcznie napisane i podpisane zobowiązanie z dnia 18 grudnia 1981 r. o treści: "Ja B. A. zobowiązuję się udzielać pracownikowi Służby Bezpieczeństwa informacji ważnych z punktu widzenia obronności kraju oraz zachowania porządku publicznego na okres stanu wojennego". W przedmiotowych aktach znajduje się również oświadczenie z dnia 19 grudnia 1981 r. o treści: "Ja B. A. oświadczam, że zachowam w ścisłej tajemnicy fakt i treść prowadzonych przeze mnie rozmów z oficerem Służby Bezpieczeństwa. Nie ujawnię też treści prowadzonych rozmów najbliższym członkom rodziny". Ponadto w aktach o sygn. IPN [...] znajduje się również rezultat pozyskania z dnia 18 grudnia 1981 r. z treści którego wynika, że podczas rozmowy werbunkowej B. A. wyraził chęć do informowania organów SB o wszelkich nieprawidłowościach mających miejsce w środowisku akademickim jak i osobach pozostających w zainteresowaniu organów ścigania. Z treści ww. dokumentu wynika również, że ww. szeroko omówił dotychczasową działalność w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów oraz potwierdził posiadane przez SB informacje dotyczące W. J. Nadto organ zaznaczył, że od dnia wydania decyzji ostatecznej uległa zmianie treść art. 4 ustawy o działaczach opozycji, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna Prezesa IPN nr [...]. Obecnie przepis art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji doprecyzował pojęcie dokumentu wytworzonego przy udziale osoby w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Powyższa zmiana ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku kwerendy archiwalnej odnaleziono również zapisy ewidencyjne dotyczące rejestracji wnioskodawcy w charakterze tajnego współpracownika. Odnosząc się do treści załączonego do wniosku orzeczenia Sądu Okręgowego w T. II Wydział Karny z 13 stycznia 2021 r. (sygn. akt [...]), Prezes IPN wyjaśnił, że ustalenia sądu zawarte w ww. rozstrzygnięciu nie są wiążące dla organu, gdyż takimi są jedynie wyroki karne skazujące. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo zakwalifikował żądanie strony jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ winien był wyjaśnić jaka była intencja skarżącego, czy faktycznie domagał się zmiany decyzji z dnia 27 czerwca 2018 roku, czy też wnosił o wznowienie postępowania zakończonego ową decyzją ostateczną, choćby ze względu na nowe okoliczności jakie pojawiły się w sprawie po jej wydaniu. Brak takiego wyjaśnienia stanowi o naruszeniu art. 9 K.p.a. oraz fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w przepisach art. 7 i 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności Sąd ten zwrócił uwagę, że nie ma podstaw do kategorycznego wyłączenia możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych, bowiem ze wskazanego przepisu nie wynika, aby regulacje te były zastrzeżone tylko dla tzw. decyzji uznaniowych. Prowadzi to do wniosku, że organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, a to art. 154 § 1 K.p.a. Nadto jak zauważył Sąd meriti, organ dopuścił się pewnej niekonsekwencji. Uznał bowiem, że co prawda do decyzji wydawanych w oparciu o art. 4 ustawy o działaczach opozycji, jako decyzji związanych, tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 K.p.a. nie ma zastosowania, to jednak wyjaśnił także że gdyby nawet można było ten tryb zastosować, i tak art. 4 ust. 2 ww. ustawy uniemożliwiałby zmianę decyzji ostatecznej. Z takim poglądem również Sąd Wojewódzki nie mógł się zgodzić, co przesądziło o uwzględnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ w ramach postępowania o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. winien dokonać oceny wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia 13 stycznia 2021 r. stwierdzającego, że oświadczenie lustracyjne skarżącego jest prawdziwe. Wyrok ten powinien zostać uwzględniony przez organ w ramach oceny spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 154 K.p.a. poprzez uznanie, że przepis art. 154 K.p.a. zezwala na zmianę decyzji związanych; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że oprócz ustalenia czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa należy także brać pod uwagę ocenę wyrażoną w wyroku sądu lustracyjnego, 3) na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. w związku z art. 170 i 171 P.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 154 K.p.a. poprzez uznanie, że możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej, która została poddana kontroli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a ewentualna zmiana tej decyzji nastąpiłaby w zmienionym stanie faktycznym i prawym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a.; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r. pełnomocnik B. A. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 7 marca 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu. Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Nie jest trafny wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 154 K.p.a. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 154 K.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, LEX nr 2381485). Możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 K.p.a. powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oczywistym jest, że zmiana decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności wyrażona w art. 6 K.p.a. zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Trafnie wskazuje się przy tym, że ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 K.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (zob. M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019). Jak wynika z akt sprawy decyzja nr 5439/OP/2018 z dnia 5 września 2018 r., której zmiany w trybie art. 154 K.p.a. domaga się skarżący, była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2923/18, oddalił skargę. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. I taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 tzw. ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków. W konsekwencji, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest zobowiązany uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2509/17, LEX nr 2745149). Jeżeli zatem z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące strony nie potwierdzają jej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydając decyzję w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z tego wyroku. Odmienna interpretacja cytowanych wyżej przepisów prowadziłaby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z jednej strony w obrocie prawnym pozostawałby wyrok sądu lustracyjnego, który potwierdzałby, że strona nie współpracowała z organami bezpieczeństwa państwa, z drugiej strony Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie miałby możliwości nadania stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, z uwagi na brak potwierdzenia przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty potwierdzające te współpracę. Jak zatem prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, organ zobowiązany był uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.