III OSK 7596/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 242/21 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 4 stycznia 2021 r. nr Rep.2116/OŚIP/20 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 242/21, oddalił skargę L.S. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako organ odwoławczy, organ drugiej instancji lub SKO) z dnia 4 stycznia 2021 r., nr Rep.2116/OŚIP/20, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy B. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Wójt), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej jako u.i.o.ś.), § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. sp. z o.o. w O. (dalej jako inwestor) orzekł realizację planowanego przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW i wysokości do 3 m, na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie R., gmina B.", bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił warunki do spełnienia na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Decyzję wydano w oparciu o przedłożoną przez inwestora kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz opinie organów współdziałających: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które zgodnie stwierdziły brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odwołanie od decyzji wniosła strona, w wyniku czego organ drugiej instancji wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. W wyroku oddalającym skargę strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że kwestionowana decyzja SKO w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą wydana została zgodnie z przepisami u.i.o.ś., z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a., a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, przekonująco uzasadniając przyjęte w sprawie stanowisko. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowego zamierzenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że Wójt uzyskał wymagane stanowisko organów opiniujących, wyspecjalizowanych w zakresie ochrony środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego i ochrony wód, które zgodnie oświadczyły, mając na uwadze charakterystykę przedsięwzięcia deklarowaną przez inwestora, że wnioskowane zamierzenie nie wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające przeanalizowały wniosek inwestora, szczególnie planowaną lokalizację inwestycji i jej parametry według kryteriów wyszczególnionych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. Sąd Wojewódzki uznał za nieuzasadnione zarzuty związane z obawą skarżącego o zdrowie mieszkańców miejscowości, w której jest planowana inwestycja, a także obawy, że inwestor będzie podcinał korzenie oraz podtruwał dęby, aby doprowadzić do ich wycięcia w celu zapewnienia nasłonecznienia panelom fotowoltaicznym. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezpodstawnie skarżący zarzucił brak uwzględnienia powiązań inwestycji z innymi przedsięwzięciami, gdyż z akt sprawy nie wynika w ogóle, aby w pobliżu wnioskowanej inwestycji zlokalizowane były inne przedsięwzięcia, których oddziaływanie mogłoby się kumulować, a skarżący nie wyjaśnił jakie inne przedsięwzięcia miał na myśli. Niezrozumiałe w ocenie Sądu Wojewódzkiego są również uwagi skarżącego na temat braku wyjaśnienia podziału inwestycji na części, skoro ani wniosek inwestora, ani akta sprawy nie wskazują, aby wnioskowana inwestycja stanowiła jeden z etapów lub była w jakikolwiek sposób powiązana z innymi elektrowniami fotowoltaicznymi albo innymi przedsięwzięciami wymagającymi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały również na uwzględnienie argumenty skarżącego dotyczące ochrony ptaków. Sąd ten wskazał, że realizacja inwestycji nie zagrozi i nie będzie znacząco wpływać na obszary i gatunki chronione. Sąd Wojewódzki zauważył, że już z charakterystyki przedsięwzięcia, analizowanej pod względem logiki, doświadczenia życiowego i wiedzy, wynika, że instalacja nie będzie emitowała do otoczenia hałasu, znaczącego pola elektromagnetycznego, nie będzie też potencjalnym źródłem zanieczyszczeń ani ograniczeń dla terenów sąsiednich, a tym samym nie będzie oddziaływać znacząco na środowisko, w tym zdrowie ludzi, wobec czego nie ma potrzeby wymagać od inwestora szczegółowych analiz w tym zakresie. Z uwagi na brak podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.). Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego wyroku naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 63 u.i.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu łącznie wszystkich kryteriów niezbędnych dla prawidłowej oceny czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do powiązań z innymi przedsięwzięciami, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji utrzymującej w mocy błędną decyzję Wójta; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO z uwagi na mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej uprzednio decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń, na których organ powinien dokonać oceny czy konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu podziału inwestycji na części i toczących się postępowań dla inwestycji co doprowadziło do wydania błędnej decyzji utrzymującej w mocy błędną decyzję Wójta, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uprzednio decyzji SKO z uwagi na mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji SKO nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pomimo, iż przedmiotowa inwestycja wpływać może na obszar chroniony Natura 2000, a także ornitologiczne i dendrologiczne dziedzictwo lokalnej przyrody, co w ogóle nie było przedmiotem rozważań organów obu instancji ani organów opiniujących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie oba organy dokonały dowolnych ustaleń, gdyż jedynie częściowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł pozwolić na dokonanie zasadności oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w sprawie nie wzięto pod uwagę ochrony dziedzictwa przyrodniczego w zakresie ornitologii i dendrologii. W tym kontekście podniesiono, że w odległości 60 m od inwestycji znajduje się gniazdo bociana, jest to również obszar żerowania orła bielika oraz sokoła wędrownego, zaś na łąkach zatrzymują się żurawie, dzikie gęsi i inne ptaki wędrowne. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że organy nie wzięły pod uwagę, iż odległości do najbliższych budynków mieszkalnych wynoszą poniżej 100 m, a nie 180 m. W odległości 100 m znajdują się dwa budynki mieszkalne, a w promieniu 200 m następne dwa budynki mieszkalne. Dowolność tych ustaleń została w ocenie skarżącego usankcjonowana przez Sąd pierwszej instancji, co należy uznać za naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Skarżący dalej wywiódł, że organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego. Skarżący podniósł także, iż ani organy administracji ani Sąd Wojewódzki nie wzięły pod uwagę, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajduje się aleja dębowa, a organ pierwszej instancji zaniechał jakichkolwiek czynności procesowych, które umożliwiłyby dokonanie należytych ustaleń faktycznych w zakresie zasadności ochrony alei dębowej. Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej literalnie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla jego treści, jednakże analiza przyjętego sformułowania pierwszego zarzutu w powiązaniu z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że mamy tutaj co czynienia z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci art. 63 u.i.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej. W pkt 2 skargi kasacyjnej jej autor zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji Kolegium pomimo naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń, na których organ powinien dokonać oceny czy konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu podziału inwestycji na części i toczących się postępowań dla inwestycji co doprowadziło do wydania błędnej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji. Oceniając zasadność tego zarzutu należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem z tego oczywistego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż Sąd Wojewódzki nie stosował i nie mógł stosować wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organ. Niezależnie od powyższego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd Wojewódzki znaczną część swoich rozważań poświęcił na odniesienie się do kwestii przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy. W tym zakresie wyjaśniono m.in., że niezrozumiałe są uwagi skarżącego dotyczące podziału inwestycji na części bowiem ani wniosek ani akta sprawy nie wskazują, aby inwestycja stanowiła jeden z etapów lub była powiązana z innymi elektrowniami fotowoltaicznymi lub innymi przedsięwzięciami wymagającymi oceny oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej skarżący ponawiając ten zarzut nadal nie wyjaśnił jego zasadności, ani przyczyn jego zgłoszenia. Zgodzić należy się z oceną Sądu pierwszej instancji, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym opinie właściwych organów uzgadniających, a także karta informacyjna przedsięwzięcia pozwalają na stwierdzenie, że stanowisko Kolegium w przedmiocie braku potrzeby nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia jest zasadne. Zarzut ten należy zatem uznać za chybiony, podobnie zresztą jak trzeci z podniesionych zarzutów, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji SKO w sytuacji gdy nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko pomimo, że przedmiotowa inwestycja może wpływać na obszar chroniony Natura 2000, a także ornitologicznie i dendrologiczne dziedzictwo lokalnej przyrody. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że również w odniesieniu do tego zarzutu Sąd Wojewódzki nie stosował ww. przepisu u.p.p.s.a., lecz art. 151 u.p.p.s.a. Jedynie na marginesie rozważań można wskazać, że zarzut ten stanowi powtórzenie zarzutu postawionego w skardze, do którego Sąd pierwszej instancji ustosunkował się szeroko w swoim uzasadnieniu. Sąd Wojewódzki wyjaśnił bowiem, że realizacja inwestycji nie zagrozi i nie będzie znacząco wpływać na obszary i gatunki chronione, gdyż teren inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody, gdyż są to grunty orne, o niskiej klasie bonitacyjnej, na których nie można byłoby oczekiwać stanowisk lęgowych ptaków. Sąd pierwszej instancji wskazał, że funkcjonowanie przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej nie wpłynie potencjalnie na populację ptaków, ponieważ panele wraz z konstrukcją wsporczą będą sięgały tylko 3 metrów, będą statyczne i ustawione w odstępach, co uzasadnia przyjęcie, że nie będą stwarzały niebezpieczeństwa kolizji w czasie przelotów ptaków. Panele będą zamocowane na stojakach wbitych w ziemię, pomiędzy rzędami paneli i pod nimi będzie teren porośnięty trawą umożliwiający migrację zwierząt. Inwestor wyjaśnił ponadto, że na panelach fotowoltaicznych zostanie zastosowana powłoka antyrefleksyjna, która ogranicza efekt lśnienia, w związku z czym, nie będzie on dotyczył migracji ptaków i wykluczy ewentualne kolizje ptaków z panelami (k. 88 akt administracyjnych). W przypadku podjęcia decyzji o ogrodzeniu inwestycji zachowane zostaną standardy pozwalające na swobodną migrację drobnych zwierząt, tj. odpowiednia wysokość ogrodzenia nad ziemią, bądź wymiar "oczka" w siatce. Przechodząc natomiast do zarzutu wskazanego w pkt 1 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd należy w istocie rozumieć jako sytuację bezzasadnego tolerowania przez sąd błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji. Oceniając pod tym kątem wskazany przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 63 u.i.o.ś polegające na nieuwzględnieniu łącznie wszystkich kryteriów niezbędnych dla prawidłowej oceny czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do powiązań z innymi przedsięwzięciami, należało uznać go za niezasadny. Zwrócić w pierwszej kolejności trzeba uwagę, że przywołany art. 63 u.i.o.ś. zawiera dalsze jednostki redakcyjne (ustępy, punkty i litery), których skarżący kasacyjnie konkretnie nie wskazał ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż błąd dotyczy nieuwzględnienia powiązań inwestycji z innymi przedsięwzięciami. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04). Po drugie należy zauważyć, że powyższy zarzut w jednakowym kształcie został zgłoszony w skardze do Sądu Wojewódzkiego, który w swoim uzasadnieniu trafnie wskazał na jego bezzasadność. Sąd pierwszej instancji celnie zauważył, że z akt sprawy w ogóle nie wynika, aby w pobliżu wnioskowanej inwestycji zlokalizowane były inne przedsięwzięcia, których oddziaływanie mogłoby się kumulować, a skarżący jednocześnie nie wyjaśnił jakie inne przedsięwzięcia miał na myśli. Również na etapie skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał jakie inne przedsięwzięcia kumulują się z przedmiotową inwestycją. Nie jest tymczasem rolą sądu kasacyjnego domyślanie się, jakie były intencje skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzucanego naruszenia. Nie można zatem przyjąć, że skarżony kasacyjnie wyrok uchybia art. 63 u.i.o.ś., dlatego też w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 63 u.i.o.ś. należy uznać za niezasadny. Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.