II OSK 16/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 59/20 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 59/20, po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkalne, na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...] uznając, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania stanowiłaby naruszenie zasady kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wskutek odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jednak z uwagi na inne przesłanki, niż w niej wskazane. Organ w oparciu o doktrynę i orzecznictwo wyraził pogląd, zgodnie z którym na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych. W związku z tym uznał, że decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawane jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które pozostają związane z wykonywaniem robót budowlanych i to takich, które prowadzą do podjęcia, bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności prowadzącej do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem organu odwoławczego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi oznaczać zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej: "Pr. bud."). W konsekwencji, gdy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie polega na zmianie parametrów, wielkości lub układu obciążeń, o którym mowa w tym przepisie, brak jest przesłanek do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wnioskowana zmiana miała dotyczyć sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny jedynie w zakresie funkcji, przy czym w obiekcie tym nie miały być prowadzone jakiekolwiek prace budowlane, w tym wymagające pozwolenia na budowę, co potwierdził skarżący w piśmie wraz z uzupełnieniem odwołania. Tym samym w sprawie nie miała miejsca jakakolwiek planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a celem złożenia przez skarżącego wniosku były jedynie względy fiskalne, bowiem nieruchomości mieszkaniowe opodatkowane są znacznie niższą stawką, niż rekreacyjne. Skarżący nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją Kolegium i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie stała się kwestia, czy zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny wymaga, w świetle przepisów u.p.z.p. oraz ustawy Prawo budowlane, ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Sąd przyznał rację skarżącemu i powołał treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Następnie stwierdził, że ustawodawca nie definiuje jak należy rozumieć zwrot "zmiana sposobu użytkowania", użyty w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jednakże wyraźnie odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej, do który należy zaliczyć budynki letniskowe. Z brzmienia § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej rozporządzenie) wynika, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te, zdaniem Sądu, potwierdza również § 3 pkt 4 rozporządzenia, zatem a contrario należy uznać, że budynku rekreacji indywidualnej nie można utożsamiać z budynkiem mieszkalnym. Sąd zaznaczył, że w szeregu przepisach powołanego rozporządzenia prawodawca kształtuje odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne. Wyjaśnił, że znajdują one zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, niemniej ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową. Podsumował przy tym, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Dalej Sąd nie podzielił poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych, jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uznał zatem, że w rozpoznanej sprawie Kolegium wadliwie przyjęło, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z letniskowego na mieszkalny, jako taka nie jest objęta zakresem zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a w konsekwencji niesłusznie przyjęło, iż na mocy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie ma podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uchybienia te, w ocenie Sądu, miały istotny charakter i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dodał także, że przyjęte przez Kolegium stanowisko w sprawie powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że brak podjęcia jakichkolwiek prac bądź ich zaniechania w istniejącym obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania o warunki zabudowy lub w części tego obiektu działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń - powoduje zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i wskazuje na zaistnienie zmiany jego zagospodarowania w rozumieniu wyżej powołanych przepisów prawa; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiające się w poglądzie Sądu, że jeżeli już organ wyraził zaprezentowany w sprawie pogląd prawny, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie wydawać decyzję merytoryczną co do istoty sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę. Wniesiono także o zasądzenie według norm przepisanych na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie należy zauważyć, że została ona oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. - gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt I petitum), jak i przepisów postępowania (pkt II petitum) - jednak pierwszoplanowe znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego. Za jego pomocą SKO zwalcza bowiem stanowisko Sądu I instancji, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się nie tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które wiążą się z wykonaniem robót budowlanych - które to stanowisko stanowiło podstawowy powód uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Szczecinie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że stanowisko Kolegium w powyższym zakresie nie jest trafne. Niniejszy skład orzekający przychyla się bowiem do poglądu, że uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wymaga także zmiana sposobu użytkowania, która nie wiąże się z potrzebą wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Punkt wyjścia do rozważań w tym względzie musi stanowić art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie, bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca nie wymienił w sposób enumeratywny wszystkich sytuacji, które powodują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji każdorazowo na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy podlegać będzie ocenie okoliczność, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w judykaturze ukształtował się pogląd, iż za zmianę sposobu użytkowania uznaje się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2232/20, LEX nr 3173229, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 306/06; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2390/16 - CBOSA). Nie można przy tym tracić z pola widzenia treści art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud., którym ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Co również godne podkreślenia, treść art. 71 Pr. bud. nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych. W takim kierunku powinna zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podążać także wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Pr. bud. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem niezbędnych prac projektowych związanych np. przeprojektowaniem instalacji w obiekcie budowlanym w dostosowaniu do nowej funkcji i zapewnienia nowych rozwiązań projektowych, związanych ze zmienionym zapotrzebowaniem i zaopatrzeniem obiektu w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz inne media w tym zakresie (por. E. Janiszewska-Kuropatwa [w:] T. Asman i in., Prawo budowlane..., red. Z. Niewiadomski, 2009, s. 658). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, LEX nr 339645). Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt. II OSK 1101/11, LEX nr 1234118). Nie jest w sprawie sporne, że do momentu wystąpienia o wydanie decyzji o warunki zabudowy przedmiotowy budynek był użytkowany jako budynek letniskowy. Jak słusznie przy tym wskazał Sąd I instancji prawodawca wyraźnie odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej, do których należy zaliczyć budynki letniskowe. Zasadnie powołał treść § 3 pkt 7, § 26 ust. 5, § 27, § 49, § 64, § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że budynek rekreacji indywidualnej jest przeznaczony do okresowego wypoczynku i zwolniony został z obowiązku posiadania możliwości przyłączenia sieci kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej oraz zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czy doprowadzenia ciepłej wody do umywalek, czy też posiadania instalacji do ogrzewania pomieszczeń, jak również posiadania zewnętrznego oświetlenia wejścia do budynku. Nadto inna jest dopuszczalna wysokość pomieszczeń w takim budynku. Nie ulega również wątpliwości, że z inną intensywnością jest wykorzystywany budynek mieszkalny, służący do całorocznego zamieszkiwania, niż budynek letniskowy przeznaczony jedynie do okresowego wypoczynku. Stąd zmiana sposobu użytkowania z budynku letniskowego na budynek mieszkalny stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W dalszej kolejności rozważań należy zauważyć, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika bezspornie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten odsyła przy tym do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nakazując jego odpowiednie stosowanie. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio, na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.: decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest tym samym stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10; wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 913/11 dostępne w CBOSA oraz stanowisko doktryny Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2019). Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że nietrafny okazał się zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej - błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania budynku, która nie wiąże się z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych, zmieniająca warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, powoduje zmianę sposobu użytkowania, która wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyjęte przez Kolegium stanowisko w sprawie powinno prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z normy art. 105 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek umorzenia postępowania przez organ administracji publicznej gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia przesłanki "bezprzedmiotowości" w postępowaniu stwarza zatem obowiązek jego zakończenia umorzeniem postępowania w danej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania w trybie zwykłym trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Co do zasady można wskazać, że o bezprzedmiotowości w orzeczeniach wywodzi się w przypadku, gdy w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego (por. J. Borkowski/ B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 563 - 564, Nb 7 - 8). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne ( por: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 967/05, CBOSA). Zatem organ ustalający warunki zabudowy, jest władny wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, a na taką sprzeczność Kolegium nie wskazało. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.