II SA/Rz 706/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania GL (dalej: "skarżącemu") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – HK. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że decyzją z dnia 20 września 2019 r. skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad HK. Okoliczność ta, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, stronie przysługuje prawo wyboru pobieranego świadczenia, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Bak było zatem podstaw do wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Burmistrza i jednocześnie odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką HK. Zdaniem organu odwoławczego, przeszkodą do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, lecz brak okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córek. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji określa art. 129 § 1 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.) – dalej: "K.r.o." W ocenie Kolegium, w pierwszej kolejności do alimentacji zobowiązane są córki H. K. i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuka. Tego rodzaju sytuacja nie ma zaś miejsca w opisywanej sprawie. Ustalono bowiem, że HK ma trzy córki, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie dzieci HK złożyły do akt sprawy oświadczenia, że ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie są w stanie sprawować opieki nad matką, jednakże nie wykazały, że istnieją bezwzględne i obiektywne przeszkody po ich stronie, uniemożliwiające wypełnienie obowiązku alimentacyjnego Tym bardziej, że babka skarżącego mieszka z jedną z córek, a dwie pozostałe zamieszkują w niedalekiej odległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GL wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnianiu celów ustawy, pominięciu, że skarżący faktycznie sprawuje piekę nad niepełnosprawną babką oraz uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny córek względem matki wyprzedza – bez względu na okoliczności – obowiązek alimentacyjny wnuczka. Ponadto organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że przepisu u.ś.r. Pozwalają organowi administracji na ustalenie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, co stanowi wkroczenie w kompetencje zastrzeżoną dla sądu powszechnego; 2. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a. ", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego oraz obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez córki HK; 3. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Burmistrza, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadało prawu, wobec czego podlegało utrzymaniu w mocy. Zdaniem Kolegium, brak orzeczeń o niepełnosprawności po stronie córek osoby wymagającej opieki wyklucza możliwość przyznania skarżącemu – będącemu wnukiem osoby wymagającej opieki – wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji administracyjnej, w tym zastosowanych przepisów prawa. Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium, że pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie stanowi przeszkody prawnej do ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazana regulacja nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, po spełnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. W celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020 r. II SA/Bk 322/20 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Ol 196/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd za prawidłowe uznaje również stanowisko organu odnośnie braku prawnej możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak zaistnienia okoliczności, które pozwalałyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babki przed obowiązkiem alimentacyjnym jej córek. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są osoby, na których, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128-133), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 K.r.o.). Przepis art. 128 K.r.o. jednoznacznie wskazuje więc, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Wymaga podkreślenia, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Op 126/20; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy stwierdzić należy, że skoro córki HK żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, będącego wnukiem osoby wymagającej opieki. Ze znajdujących się w nadesłanych aktach administracyjnych oświadczeń wynika, że MC i MM legitymują się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast KL okoliczności uniemożliwiającej sprawowanie opieki upatruje w fakcie przejścia na emeryturę oraz pobieraniu świadczenia emerytalnego w "niskiej" wysokości, a ponadto w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki. Nie negując, że okoliczności te mogą obiektywnie wykluczać możliwość właściwego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to jednocześnie nie są to okoliczności prawne, które mogły podważyć zasadność stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy. Ani organy administracji, ani Sąd nie są powołane do określenia okoliczności faktycznych związanych z możliwością bądź nie sprawowania opieki. Przesłanki prawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa bowiem art. 17a ust. 1 tej ustawy, w myśl którego Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na fakt, że HK ma trzy córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie został spełniony warunek określony art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w pierwszej kolejności do alimentacji HK zobowiązane są jej córki i dopiero w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających sprawowanie opieki, obowiązek ten mógłby objąć wnuka. Tego rodzaju okolicznościami przenoszącymi legitymację do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego byłby brak osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osoba wymagającą opieki lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a wynika to wprost z art. 17a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczności przedstawione przez córki HK w znajdujących się w aktach administracyjnych oświadczeniach z dna 9 kwietnia 2020 r., jakkolwiek oczywiście mogą nastręczać trudności w sprawowaniu opieki, to nie stanowią o zaistnieniu ustawowych przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Czym innym jest natomiast spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, a czym innym obiektywna możliwość wywiązania się z ciążącego obowiązku alimentacyjnego. Jednocześnie w kontekście powyższego wymaga podkreślenia, że Sąd nie uznaje za zasadne weryfikacji przez organy administracji okoliczności wskazanych przez córki HK. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest w ocenie Sądu działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są natomiast władne do oceny stanu zdrowia stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podobne rozwiązanie ustawodawca przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., określającym negatywne przesłanki do przyznania świadczenia We wskazanej regulacji przyjęto, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga podkreślenia, że jest to rozwiązane całościowo spójne, gdyż w obrębie jednej jednostki redakcyjnej (art. 17 u.ś.r.), określa osoby wyłączone z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.