II SAB/Kr 109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. T. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 5 maja 2021 r. [...] Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. T. – w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o dostęp do informacji publicznej z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wskazania imienia i nazwiska oraz stopnia służbowego interweniujących funkcjonariuszy policji oraz kopii notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji z interwencji w obiekcie [...] w N. T. w dniach od 2 kwietnia 2021 r. do 8 kwietnia 2021 r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmowę udostępnienia informacji publicznej; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznych w skutek błędnego założenia, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o dokonanie wykładni obowiązujących przepisów; 3) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zw. z ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne założenie, iż wniosek skarżącego w przedmiocie notatki nie dotyczy informacji publicznych, podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do udzielenia informacji wymienionych we wniosku z dnia 13 kwietnia 2021 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w N. T. o udostępnienie mu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. – dotyczących interwencji funkcjonariuszy policji w klubie fitness [...] przy ul. [...] w N. T. w dniach 2-8 kwietnia 2021 r. poprzez: 1) wskazanie podstawy prawnej w oparciu, o jaką funkcjonariusze policji wykonywali czynności w ww. obiekcie we wskazanym powyżej okresie; 2) wskazanie okoliczności uzasadniających częstotliwość interwencji podejmowanych przez funkcjonariuszy policji w ww. obiekcie; 3) udostępnienie informacji publicznej w zakresie imienia, nazwiska i stopnia służbowego wszystkich funkcjonariuszy policji biorących udział w interwencjach podejmowanych w ww. obiekcie; 4) udostępnienie kopii notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji ze wszystkich interwencji w ww. obiekcie w wyżej podanym czasie. Z kolei pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w N. T., w odpowiedzi na ww. pismo strony skarżącej, odmówił udzielenia wnioskowanych informacji, podając, iż dane nie mogły zostać udostępnione z powodu braku należytego umocowania pełnomocnika oraz z powodu niespełnienia przesłanek, dla których wnioskowane informacje mogłyby stanowić informacje publiczną. Następnie strona skarżąca podała w szczególności definicję informacji publicznej w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, wskazując m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzają sekwencję zdarzeń przedstawioną przez stronę skarżącą. Z akt sprawy wynika ponadto, że organ, odmawiając stronie skarżącej udostępnia żądanych danych, wyjaśnił również, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą – pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być rozpatrywane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając w szczególności, że zgromadzone dokumenty i informacje oraz dane świadków (policjantów) zostały włączone do postępowania w sprawach wykroczenia, toteż nie podlegają one udostępnieniu w ramach przepisów o dostępie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Komendant Powiatowy Policji w N. T. generalnie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Jednakże, zdaniem Sądu, żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Komendant Powiatowy Policji w N. T. nie był zatem obowiązany do jej udostępnienia w odnośnym trybie. We wniosku z dnia 13 kwietnia 2021 r. [...] Spółka z o.o. zwróciła się bowiem do Komendanta Powiatowego Policji w N. T. o udostępnienie informacji dotyczących interwencji funkcjonariuszy policji KPP w N. T., jakie miały miejsce w dniach 2-8 kwietnia 2021 r. w lokalu ww. spółki, dotyczących: 1. wskazania podstawy prawnej w oparciu, o jaką funkcjonariusze policji wykonywali czynności w ww. obiekcie we wskazanym powyżej okresie; 2. wskazania okoliczności uzasadniających częstotliwość interwencji podejmowanych przez funkcjonariuszy policji w ww. obiekcie; 3. udostępnienia informacji publicznej w zakresie imienia, nazwiska i stopnia służbowego wszystkich funkcjonariuszy policji biorących udział w interwencjach podejmowanych w ww. obiekcie; 4. udostępnienia kopii notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy policji ze wszystkich interwencji. W ocenie Sądu, strona skarżąca, zwracając się do Komendanta Powiatowego Policji o udostępnienie ww. informacji, nie kierowała się troską o sprawy publiczne lecz przyświecał jej subiektywny interes do ich otrzymania we własnej sprawie (z pisma organu z dnia 26 kwietnia 2021 r. oraz z notatki z dnia 19 kwietnia 2021 r. wynika, że toczą się postępowania wyjaśniające w sprawach o wykroczenia). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Celem bowiem ww. ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych na potrzeby toczących się postępowań przygotowawczych czy też sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16; wyroki NSA: z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 918/14; z dnia 4 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 430/14; z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12; z dnia 30 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 617/14; z dnia 12 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2496/14; a także por. P. Szustakiewicz, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). W ocenie Sądu, prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. może też być uznana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. NSA w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być rozpatrywane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). Skoro zatem treść wniosku skarżącego z dnia 13 kwietnia 2021 r. wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw podmiotu składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, to należało uznać stanowisko Komendanta Policji za prawidłowe. Zauważyć też trzeba, że dwa pierwsze pytania zawarte we wniosku, które dotyczą podstawy prawnej działania organu oraz jego motywacji (uzasadnienia) niejako w założeniu nie mają charakteru pytań o informację publiczną. Z kolei dokumenty i informacje oraz dane świadków (policjantów), do których zrelatywizowane są dwa dalsze pytania – zostały włączone do postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tego też względu zastosowanie mają przepisy procesowe regulujące to postępowanie. Przepisy kodeksu postępowania karnego bądź kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania i wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strony mogą korzystać z uprawnień wynikających z art. 38 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio między innymi przepisy art. 156 § 1-5 kodeksu postępowania karnego. Z tego ostatniego przepisu wynika, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie (§ 1). Na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kopie dokumentów z akt sprawy. Kopie takie wydaje się odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Zarządzenie w przedmiocie wniosku może wydać również referendarz sądowy. Od kopii wykonanej samodzielnie nie pobiera się opłaty (§ 2). Prezes sądu lub referendarz sądowy może w razie uzasadnionej potrzeby zarządzić wydanie odpłatnie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (§ 3). Ta regulacja szczególna wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SAB/Kr 107/21, CBOSA). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.