II SA/Lu 258/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi V. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz V. D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie przez V. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] ustalającej M. K.-M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, wiaty, altanki i garażu na działce nr [...] w W. , gmina U.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że decyzję z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] organ pierwszej instancji podjął w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), nie uznając V. D. za stronę postępowania w tej sprawie i nie doręczając jej w związku z tym przedmiotowej decyzji. Kolegium podniosło, że [...] stycznia 2021 r. V. D. złożyła odwołanie od tej decyzji, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania między innymi podała, że odwołanie wnosi zgodnie z właściwością oraz zgodnie z terminem przysługującym na jego wniesienie jako strona postępowania w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazała, że decyzję o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2020 r. otrzymała [...] stycznia 2021 r. (odebranie korespondencji - listu poleconego w dniu [...] stycznia 2021 r.) jako załącznik do zaświadczenia organu z [...] stycznia 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że to zaświadczenie wraz z załącznikami skarżąca otrzymała w wyniku jej żądania wniesionego w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a., nie zaś z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie. Do odwołania dołączyła zaświadczenie Wójta Gminy U. oraz dowód zachowania terminu na wniesienie odwołania - kopertę, w której zostało przesłane zaświadczenie wraz z decyzją o warunkach zabudowy. Kolegium podniosło, że stwierdzenie, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje jego bezskuteczność wykluczającą merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji oraz której decyzji tego organu nie doręczono. Do takiej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i utrwalony w orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. Zatem termin te nie biegnie od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień może mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania, natomiast w kontekście "odwoławczym" nie ma istotnego prawnego znaczenia. Dodatkowo organ wskazał, że również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję. Kolegium podniosło, że kwestią bezsporną jest fakt, że odwołująca nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z dołączonymi do decyzji zwrotnymi potwierdzeniami jej odbioru wynika, że "najpóźniejsze" doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu nastąpiło [...] kwietnia 2020 r. Zatem data upływu terminu do wniesienia odwołania przypadałaby na początek maja 2020 r. w sytuacji, gdyby w tym czasie nie obowiązywał w Polsce stan epidemii. W okresie tym obowiązywał jednak stan epidemii, dlatego w tym zakresie Kolegium zastosowało wówczas obowiązujące przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 powołanej wyżej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei według art. 15 zzs ust. 1 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych między innymi w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce od dnia 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - od dnia 20 marca 2020 r. Z kolei wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art,15zzs, w którym to użyto zwrotu "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" odnosił się do obu tych ww. stanów. Przepis art. 15zzs ustawy utracił moc na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przy czym art. 68 ust. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej stanowi, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (ustawa COVID-19), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76, ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r. Reasumując, Kolegium uznało, że termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął bieg [...] maja 2020 r., bowiem od tego dnia przestał obowiązywać art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19. Oznacza to, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był [...] czerwca 2020 r. (poniedziałek). Jak zaś wynika z akt sprawy, odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r., a zatem z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła V. D., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wniosła ponadto o rozważenie przez Sąd zastosowania art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 p.p.s.a. w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r. z przyczyn naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a ponadto przepisów prawa procesowego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zażądała także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że decyzję Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r. otrzymała [...] stycznia 2021 r. jako załącznik do zaświadczenia organu z [...] stycznia 2021 r. Wyjaśniła, że związku z tym, iż w sprawie, w której została wydana ta decyzja, posiada interes prawny i nie z własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, w dniu [...] stycznia 2021 r., zgodnie z przysługującym terminem na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.), złożyła pismo, które nazwała odwołaniem. Skarżąca wyjaśniła, że wprawdzie nazwała pismo odwołaniem, ale w istocie chodziło o wniosek o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co wynika z samej treści pisma. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała na uchybienia, których, jej zdaniem, dopuścił się Wójt Gminy U., wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ dodał, że wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej nie stanowi obowiązku ingerowania w zakres żądania strony w sytuacji, gdy przedmiot i zakres żądania został przez wnioskodawcę określony w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, jest czytelny, kompletny i jasny dla organu. Kolegium wyjaśniło, że to strona decyduje o tym, jaki rodzaj pisma wnosi do organu administracji publicznej. Z treści przepisu art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Pismo dotyczące decyzji Wójta Gminy U. skarżąca wyraźnie i jednoznacznie zatytułowała jako "odwołanie", jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (podkreślenie odwołującej). Takie żądanie organ odwoławczy może rozstrzygnąć wyłącznie w postępowaniu odwoławczym, tj. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy zasadnie uznał pismo V. D. datowane na [...] stycznia 2021 r. (wpływ do organu: [...] stycznia 2021 r.) za odwołanie od decyzji Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy, w rezultacie czego stwierdził jego wniesienie z uchybieniem terminu. Bezspornie skarżąca zatytułowała przedmiotowe pismo jako odwołanie od tej decyzji i zażądała uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdyby podzielić stanowisko organu, według którego pismo to stanowi odwołanie, należałoby przyjąć, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Ma również rację organ odwoławczy, podnosząc, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego utrwalił się pogląd, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, ale w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Strona może wnieść odwołanie od wydanej decyzji do momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, a więc do czasu rozpoznania odwołania wniesionego przez inną stronę, a gdy odwołania nie wniesiono - przed upływem 14 dni (m.in. wyrok NSA z 10 października 2006 r., II OSK 1209/05, Lex nr 289245; wyrok WSA w Olsztynie z 10 maja 2011 r., II SA/Ol 30/11, Lex nr 795687, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2014, teza 6). Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu, najpóźniejsze doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r. nastąpiło [...] kwietnia 2020 r. Jednak z uwagi na stan epidemii czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg [...] maja 2020 r., (od tego dnia przestał obowiązywać art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19) i upłynął [...] czerwca 2020 r. Skoro zatem odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej dopiero [...] stycznia 2021 r., to nie ma wątpliwości, że nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia. Jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organowi odwoławczemu znane jest od lat konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania, nie zaś odwołanie (por. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, Lex nr 47299; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., II OSK 1209/05, Lex nr 289245; B. Adamiak, /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 573; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 194). W piśmie zatytułowanym przez skarżącą "odwołaniem" wskazała ona wprost, że organ nie powiadomił jej jako strony postępowania o wszczęciu postępowania, ani o innych działaniach, które podejmował w toku postępowania, ani o wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], w wyniku czego nie z własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Podniosła następnie, że organ nie umożliwił jej jako stronie udziału w postępowaniu mimo, że expressis verbis posiada przymiot strony tego postępowania (s. 2 pisma, k. 38 akt adm.). Stanowisko skarżącej jest bezpośrednim i jednoznacznym nawiązaniem do podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. sytuacji, w której strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec powyższego postępowanie organu, który pominął tę istotną okoliczność i dokonał prawnej klasyfikacji pisma skarżącej, kierując się jedynie jego nazwą, narusza w sposób istotny fundamentalną dla systemu prawa i postępowania administracyjnego zasadę informowania, wyrażoną w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem i nie powinny jej w związku z tym obciążać konsekwencje nieznajomości prawa, w tym błędne rozumienie i nieprawidłowe określanie niektórych instytucji procesowych. Tymczasem organ, wiedząc, że termin do wniesienia przez skarżącą odwołania upłynął i znając treść pisma zatytułowanego odwołaniem, w tym cytowanych wyżej fragmentów dotyczących pominięcia skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, miał wszelkie podstawy, by uznać to pismo za wniosek o wznowienie postępowania i przekazać sprawę według właściwości organowi pierwszej instancji (art. 148 § 1 k.p.a.), który powinien był nadać mu bieg. Skarżąca zachowała przy tym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Decyzję o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2020 r. skarżąca otrzymała [...] stycznia 2021 r. jako załącznik do zaświadczenia organu z [...] stycznia 2021 r., zaś pismo zatytułowane "odwołanie", a zawierające w istocie wniosek o wznowienie postępowania, złożyła [...] stycznia 2021 r. Uznając zatem, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 149 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszył art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze żądania uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem. Wymienione akty administracyjne stanowią odrębne sprawy dotyczące różnych przedmiotów. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - materialnoprawnym. Występują tu zatem dwie odrębne, choć powiązane ze sobą procesowo sprawy: "formalna" i "materialna". Odrębność tych spraw wyklucza możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. (tak m. in. wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3, poz. 25 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uzna pismo skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] ustalającej M. K.-M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, wiaty, altanki i garażu na działce nr [...] w W. i nada mu dalszy bieg. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.