IV SA/Wa 533/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Pismem z 12 lutego 2021 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy Stare [...]. W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając Radzie naruszenie: - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., poz. 483, dalej: Konstytucja RP), w zw. § 134 w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.) lub załącznik do Rozporządzenia poprzez uregulowanie w § 2 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe tj. - ustalenia, że właściciele sklepów, punktów gastronomicznych lub usługowych obowiązani są do ustawienia koszy na odpady przed tymi lokalami i zapewnienia ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej; - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przyznanie w § 3 Regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji, takich jak odpady roślinne powstające w wyniku pielęgnacji i uprawy ogrodów oraz terenów zielonych w kompostownikach usytuowanych na własnych posesjach, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustawowej, tj. art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z zał. nr 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (t.j.Dz. U. z 2018 r., poz. 992); - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 pkt 1 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności koszy ulicznych - w zakresie od 35 1 do 70 1 podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 pkt 2 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania baterii i przeterminowanych leków - w zakresie od 35 1 do 120 1 podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 pkt 3 rodzajów pojemników o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rozróżnia rodzaj pojemnika od jego pojemności, a zatem błędne jest wyznaczenie rodzaju pojemnika poprzez określenie jego pojemności; - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 5 i § 6 Regulaminu kwestii związanych z ustaleniem rodzajów worków, kolorów, ilości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów; - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 3b u.c.p.g w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 10 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawienia odpadów komunalnych od godziny 6 rano w dniu odbioru odpadów, w pojemnikach i workach przed posesję lub pozostawienia odpadów w altance śmietnikowej, do której musi być swobodny dostęp; - art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 1-3 na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się, gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych, usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem); - art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 15 pkt 1 na właścicieli nieruchomości obowiązku polegającego na tym, że opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości złożonego podmiotowi uprawnionemu, z którym właściciel nieruchomości zawarł umowę cywilnoprawną; - art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 15 pkt 4 na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania z nadmiernych osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych z częstotliwością wynikającą z instrukcji ich eksploatacji; - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustalenie w § 17 ust. 1 Regulaminu, że mycie samochodów osobowych na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego jest dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych oraz pod warunkiem, że nie będzie powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z tej lub sąsiedniej nieruchomości; - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustalenie w § 17 ust. 2 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód powierzchniowych, gruntowych lub gleby. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami; - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 6 załącznika w zw. z § 143 z.t.p, polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązaniu w § 18 ust. 1 osób utrzymujących zwierzęta do dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia, bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowania; - art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 6 załącznika w zw. z § 143 z.t.p, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustalenie § 18 ust. 3 i 4 Regulaminu dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku prowadzenie psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną - na uwięzi i w nałożonym kagańcu; zwolnienie psa z uwięzi jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies jest w nałożonym kagańcu a właściciel ma nad nim pełną kontrolę. Właściciele psów i kotów zobowiązani są do sprzątania zanieczyszczeń pozostawionych przez ich zwierzęta w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.; - art. 4 ust. 2 pkt.7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez uregulowanie w § 20 ust. 1 zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach ogródków działkowych podczas, gdy wskazane uregulowanie wynika wprost z przepisów rangi ustawowej to jest ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 z późn. zm.); - art. 4 ust. 2 pkt.7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 20 ust. 2 pkt. 1-3 Regulaminu, przez sformułowanie wymagań w odniesieniu do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i obowiązków: przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych, a ponadto posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz nałożenia obowiązku, iż wytwarzane podczas prowadzenia hodowli odpady i nieczystości muszą być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie mogą powodować zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych; - art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ustalenie w § 21 ust 2, że deratyzację przeprowadza się corocznie w terminie wrzesień - październik o ile na obszarach wskazanych w ust. 1 stwierdzono występowanie gryzoni, a w uzasadnionych przypadkach w miarę potrzeby również na terenach ogólnodostępnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wskazała, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym, wydając akt prawa miejscowego, organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Tym samym niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego, co by prowadziło do naruszenia określonej w Konstytucji hierarchii źródeł prawa. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (§ 137 Zasady Techniki Prawodawczej). Powtórzony przepis byłby wykładany w kontekście aktu prawa miejscowego, w którym go powtórzono, co mogłoby prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Dopuszczalne jest jednak przytoczenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej, w przypadku gdy wymaga tego czytelności i zrozumiałość przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16). Jednocześnie takie powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie może zmieniać intencji ustawodawcy, a tym bardziej modyfikować treści przepisu ustawowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powołanej ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że Rada Gminy [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do szeregu przepisów. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez uregulowanie w § 2 zaskarżonej uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe tj. - ustalenia, że właściciele sklepów, punktów gastronomicznych lub usługowych obowiązani są do ustawienia koszy na odpady przed tymi lokalami i zapewnienia ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli nieruchomości ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli nieruchomości i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest skierowana do właścicieli sklepów, punktów gastronomicznych czy usługowych. Podmioty te nie zostały wymienione w art. 5 ust. 2-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Trafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez przyznanie w § 3 zaskarżonego regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji, takich jak odpady roślinne powstające w wyniku pielęgnacji i uprawy ogrodów oraz terenów zielonych w kompostownikach usytuowanych na własnych posesjach, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy rangi ustawowej, tj. art. 17 pkt 4, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z zał. nr 1 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu, zawarte w § 3 zaskarżonego regulaminu wypowiedzi normatywne w zakresie dopuszczenia kompostowania odpadów ulegających biodegradacji, takich jak odpady roślinne powstające w wyniku pielęgnacji i upraw ogrodów oraz terenów zielonych, w kompostownikach usytuowanych na własnych posesjach przekracza w sposób delegację ustawową Rady Gminy. Organ prawotwórczy gminy nie miał podstaw prawnych, aby wkraczać prawotwórczo w tę sferę stosunków społecznych związanych z kwestią dopuszczalności kompostowania. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące, w szczególności wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. A ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Artykuł 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2 stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w świetle art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Z obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanu prawnego, w żaden sposób nie wynika, że lokalny organ prawotwórczy nie mając wyraźnego upoważnienia ustawowego, mógł wkroczyć w materię ustawową uregulowaną w ustawie o odpadach, a więc w sferę stosunków społecznych, takich jak zachowania związane z dopuszczalnością kompostowania odpadów na potrzeby własne. Nie ma więc racji bytu zamieszczanie podobnych uregulowań w akcie prawa miejscowego uchwalanego bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego. Z tego też względu zarzut został uwzględniony. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 pkt 1 i 2 zaskarżonego regulaminu. Zakwestionowane przepisy, po pierwsze określają minimalne i maksymalne pojemości pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którą regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Oznacza to, że ustawa nie upoważnia do określania maksymalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów. Rada Gminy naruszyła także art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 5 pkt 3, 4, 5 i 6 zaskarżonego regulaminu, poprzez ustalenie konkretnej pojemności pojemników i worków do zbiórki odpadów komunalnych, jak również w 5 pkt 7 zaskarżonego regulaminu poprzez ustalenie maksymalnej pojemności kontenerów na odpady wielkogabarytowe. Ustawa nie upoważnia do określenia konkretnej pojemności pojemników, worków czy kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, czy maksymalnej ich pojemności, a upoważnia jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W konsekwencji wadliwie określono maksymalne oraz konkretne pojemności urządzeń do zbiórki odpadów komunalnych także w § 5 Regulaminu. Natomiast w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 6 regulaminu kwestii związanych z ustaleniem rodzajów worków, kolorów, ilości. Paragraf 6 zaskarżonego regulaminu prawidłowo określa minimalną pojemność worków i pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach doszło także w § 10 zaskarżonego regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawienia odpadów komunalnych od godziny 6 rano w dniu odbioru odpadów, w pojemnikach i workach przed posesję lub pozostawienia odpadów w altance śmietnikowej, do której musi być swobodny dostęp. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z udostępnianiem odpadów podmiotom je odbierającym winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych, a nie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 134 i § 135 i § 143 Zasad Techniki Prawodawczej polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonego regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się, gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu przy krawędzi chodnika z jezdnią, w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych, usunięcia śliskości na chodniku położonym wzdłuż nieruchomości, poprzez odlodzenie i zabezpieczenie powierzchni celem umożliwienia bezpiecznego poruszania się pieszych (np. posypanie piaskiem); Przepis § 14 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonego regulaminu stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo w innym brzmieniu, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nie tylko z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, ale także podwórzy, bram i przejść niezwłocznie po ich pojawieniu się. Artykuł 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis ten w sposób zupełny określa aspekt podmiotowy obowiązku. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do powtarzania tego obowiązku, a zwłaszcza jego modyfikowania, poprzez odmienne jego sformułowanie, w szczególności poprzez dodanie obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z podwórzy, bram i przejść. Podobne stanowisko odnośnie zagadnienia uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostało wyrażone w wyrokach NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Organy gminy nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w zmienionej treści. Uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 15 pkt 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości złożonego podmiotowi uprawnionemu, z którym właściciel nieruchomości zawarł umowę cywilnoprawną. Kwestie opróżniania zbiorników bezodpływowych w zakresie obowiązku zawarcia umowy uregulowane zostały już w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zawarto wprost w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku nie stanowi materii, która może zostać uregulowana w uchwale w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w danej gminie. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w § 15 pkt 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku opróżniania z nadmiernych osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych z częstotliwością wynikającą z instrukcji ich eksploatacji. To na organie gminy spoczywa obowiązek określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Kwestia ta nie powinna być uregulowana poprzez odesłanie do zewnętrznych dokumentów, niestanowiących źródła prawa powszechnie obowiązującego. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Zgodnie z § 17 ust. 1 zaskarżonego regulaminu, mycie samochodów osobowych na terenie nieruchomości nie służących do użytku publicznego jest dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych oraz pod warunkiem, że nie będzie powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z tej lub sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 17 ust. 1 zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na spełnieniu warunków określonych w przepisach szczególnych oraz niepowodowaniu uciążliwości dla innych osób korzystających z tej lub sąsiedniej nieruchomości, co jest nie narusza przepisów ustawowych oraz strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania myciem samochodów uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Podobnie w ocenie Sądu w ramach upoważnienia ustawowego mieszczą się unormowania zawarte w § 17 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którymi naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód powierzchniowych, gruntowych lub gleby. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Unormowanie to zawierające normę kierunkową jest zgodne z aksjologią upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Wymóg niezanieczyszczenia wód powierzchniowych, gruntowych lub gleby oraz gromadzenia i usuwania odpadów w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać pojazdy samochodowe poza warstatami. Jakkolwiek przepis ten został sformułowany stosunkowo ogólnie, to nie stanowi to takiego naruszenia prawa, które prowadziłoby do konieczności jego eliminacji z obrotu prawnego z tego powodu. Trafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 18 ust. 1 zaskarżonego regulaminu osób utrzymujących zwierzęta do dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia, bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowania. Przepis § 18 ust. 1 zaskarżonego regulaminu stanowi modyfikację treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Modyfikacja przepisu ustawy jest niedopuszczalna przez akt prawa miejscowego, co zostało wcześniej szeroko wyjaśnione. Ponadto § 18 ust. 1 regulaminu w istocie nie określa konkretnych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Realizacji ustawowej delegacji nie stanowi sformułowanie ogólnego i niedookreślonego obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności. Podobnie należy ocenić sformułowanie § 18 ust. 2 regulaminu, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi właściwej opieki, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru. Unormowania te są na tyle ogólne, że mogą wywoływać wątpliwości, do czego zobowiązane są osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Tymczasem przepisy prawne, zwłaszcza prawa miejscowego jako przepisy szczegółowe muszą być formułowane w sposób na tyle jasny i konkretny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa (nakładający obowiązek) powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasadne jest stanowisko skarżącego, że § 18 ust. 3 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów na uwięzi, a psów rasy uznawanych za agresywne na uwięzi i w nałożonym kagańcu narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie uznanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie, tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies jest w nałożonym kagańcu, a właściciel ma nad nim pełną kontrolę. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Po pierwsze, wskazać należy, że kwestie puszczania psów zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Po drugie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepis ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada Gminy nie wykazała, że nałożenie określonych w § 18 ust. 3 regulaminu obowiązków na właścicieli psów, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy zaskarżonego regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 18 ust. 3 regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. W myśl art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu psów, o których mowa w § 18 ust. 3 regulaminu, w ocenie Sądu, są zbyt ogólnie sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasadnie także Prokurator zakwestionował § 18 ust. 4 regulaminu, który wprowadza obowiązek właścicieli psów i kotów sprzątania zanieczyszczeń pozostawionych przez ich zwierzęta na terenach użyteczności publicznej jako nieprecyzyjny. Jako zanieczyszczenia pozostawione po zwierzętach można rozumieć zarówno nieczystości stałe, jak i płynne. Trudno przy tym wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on pozostawione przez zwierzę np. odchody płynne. Naruszenie to stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w § 20 ust. 1 regulaminu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach ogródków działkowych podczas, gdy wskazane uregulowanie wynika wprost z przepisów rangi ustawowej - ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.). Wprowadzenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach ogródków działkowych jest dopuszczalne w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na powtórzeniu istniejących regulacji prawnych w § 20 ust. 2 pkt. 1-3 Regulaminu, przez sformułowanie wymagań w odniesieniu do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i obowiązków: przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych, a ponadto posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz nałożenia obowiązku, iż wytwarzane podczas prowadzenia hodowli odpady i nieczystości muszą być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie mogą powodować zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Przepisy te stanowią powtórzenie przepisów ustawowych ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i w istocie nie określają konkretnych wymagań związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Realizacji ustawowej delegacji nie stanowi sformułowanie ogólnych i niedookreślonych obowiązków przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych, posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz gromadzenia i usuwania odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nałożenie w § 21 ust 2 regulaminu ogólnego obowiązku przeprowadzania deratyzacji w terminie wrzesień - październik w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, a w uzasadnionych przypadkach w miarę potrzeb również na terenach ogólnodostępnych nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji został wprowadzony warunkowo i nieprecyzyjnie. Tak ukształtowany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - tak jak uczyniono to w § 21 ust. 2 regulaminu - do objęcia tym obowiązkiem nieruchomości w nieprecyzyjnie określonym przypadku wystąpienia gryzoni. Mając powyższe względny na uwadze zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych przepisów regulaminu oznaczałoby w tej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższego uznać należy, że w tej sprawie, mając na uwadze ilość niezgodnych z upoważnieniem ustawowym przepisów zaskarżonego regulaminu oraz stanowisko organu gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że zarzuty dotyczące § 17 ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 1 regulaminu nie były trafne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.