II OSK 273/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 633/21 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 633/21 oddalił skargę R. Z. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] , którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że wydające w niniejszej sprawie decyzje organy I i II instancji miały zasadne podstawy prawne do uznania, iż ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji wypełnia ustawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu na wskazanych wyżej działkach, mimo że na działkach sąsiadujących w stosunku do działek, na terenie których ma być realizowana inwestycja, oznaczonych numerami: [...][...][...][...][...] oraz [...] istnieje obecnie jedynie standardowa zabudowa jednorodzinna (nie - bliźniacza), a cały obszar zamknięty ulicami: [...], [...] i [...]na terenie Dzielnicy [...], podobnie jak obszar na wschód od ul. [...] (działki o nr ew.: [...][...] oraz [...] i [...]) i obszar na zachód od ul. [...] (działki o nr ew.: [...][...][...] oraz [...] i [...]) ma charakter obszaru o niewielkiej intensywności zabudowy, zaś obiekt, jaki planuje wybudować inwestor na działkach ew. nr [...][...] oraz [...] z obrębu [...], w połączeniu z inwestycją, którą ten sam inwestor realizuje na działce nr ew. [...], w sposób całkowity i nieodwracalny zmieni charakter całego tego obszaru. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w W. (inwestor) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z 25 stycznia 2022 r. II OSK 604/19). 4.4. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zabudowa wnioskowana przez inwestora nie odpowiada cechom i gabarytom zabudowy sąsiedniej. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). 4.5. Podnieść należy, że analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazuje, iż na terenie analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Zawarte w analizie dane dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu były wystarczające dla określenia parametrów zabudowy. W szczególności linię nowej zabudowy wyznaczono jako [pic]przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ze średniej tj. 0,24, podobnie szerokość elewacji frontowej, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie zabudowy wzdłuż ul. [...]. 4.6. Ponadto dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia okoliczność realizacji inwestycji na działce nr ew. [...]. Dopuszczalność zabudowy każdego terenu ocenia się bowiem odrębnie dla każdego terenu planowanej inwestycji właśnie w oparciu o analizę urbanistyczną. Na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp warunkiem dopuszczalności inwestycji nie jest zatem ocena tzw. kumulacji oddziaływania planowanych inwestycji. 4.7. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. 4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.