II SA/Lu 520/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. H.-A. A. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz B. H.-A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. H.-S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. H.-A. A. (reprezentowanej przez pełnomocnika A. A. A.), która w piśmie z dnia [...] września 2020 r. domagała się wszczęcia postępowania w sprawie ogrodzenia (bramy wjazdowej) wybudowanej około 2014 r. przez M. H.-S. częściowo na działce nr ewid. [...], do której inwestorka nie posiada tytułu własności. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. ustalili, że działka nr ewid. [...] oraz częściowo działka nr ewid. [...] w J. ogrodzone są dwuskrzydłową, dwustronnie otwieraną (do wewnątrz i na zewnątrz) stalową bramą wjazdową o wysokości około 1,90 m, usytuowaną od strony drogi publicznej. Jedno skrzydło bramy posiada długość 3,00 m, a drugie 1,27 m i stanowi jednocześnie furtkę. Cała brama wraz ze stalowymi słupkami ma długość 4,41 m. W kostce brukowej na linii posadowienia bramy znajduje się znak graniczny (śruba wkręcona w kostkę brukową). Podczas oględzin M. H.-S. potwierdziła, że jest inwestorem przedmiotowej bramy. Wskazała, że obiekt ten został wykonany w 2015 r. w miejsce poprzedniej bramy wjazdowej. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielką działki nr ewid. [...] jest M. H.-S., natomiast działka nr ewid. [...] stanowi własność B. H.-A. A.. Z kolei przylegająca do tych nieruchomości działka nr ewid.[...] stanowi własność Gminy J. i jest przeznaczona pod drogą gminną (ul. P.). Ustalono również, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta J., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta w J. nr [...] z dnia 11 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 79 poz. 1384 z dnia 30 kwietnia 2004r. ze zm.), działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MNn przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 18 ust. 3). Organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy operat techniczny z dnia [...] stycznia 2001 r., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B., wykonany w związku z podziałem działki nr ewid.[...] na działki o numerach [...] i [...]. Z operatu tego wynika, że działka nr ewid. [...] od strony ul. [...] posiada szerokość 3,30 m, zaś punkt graniczny pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oznaczony jest numerem [...] Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni w dniu 21 grudnia 2020 r. przedłożył do akt sprawy dokumentację geodezyjną, tj. protokół wyznaczenia punków granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr ewid. [...] oraz protokół z dnia [...] stycznia 2020 r. z pozytywnej weryfikacji wyznaczenia punktów granicznych działki nr ewid. [...], sporządzony w Starostwie Powiatowym w B.. Z kolei w piśmie z dnia wnioskodawczyni oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie swojej działki M. H.-S.. na cele budowlane. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że wobec nieuzyskania przez inwestorkę zgody na dysponowanie działką nr ewid. [...] na cele budowlane, brak jest możliwości doprowadzenia przedmiotowej bramy wjazdowej do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), nakazał M. H.-S. rozbiórkę części bramy wjazdowej usytuowanej na działce nr ewid. [...] w J., we fragmencie o długości 1,11 m rozpoczynającym się od punktu granicznego nr [...] (śruby wkręconej w kostkę brukową), wyznaczającego granicę pomiędzy działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. H.-S. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 51 ust. 1 Pr. bud. - poprzez jego błędne zastosowanie, art. 52 Pr.bud. - poprzez uznanie, że odwołująca była pierwotnym inwestorem przedmiotowej bramy, § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako "r.w.t.") poprzez całkowite pominięcie przez organ pierwszej instancji okoliczności, że przedmiotowa brama otwiera się do wewnątrz działki. W odwołaniu podniesiono również zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenie oględzin przedmiotu postępowania bez obecności uprawnionego geodety i bezpodstawne przyjęcie, że wznowienie znaków granicznych posiada moc prawną w zakresie trwałego wyznaczenia przebiegu granic. Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził bowiem, że organ ten naruszył przepis art. 53a ust. 1 Pr.bud. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przytoczonego przepisu wszczęcie postępowania w trybie (m.in.) art. 50 i 51 Pr.bud. następuje z urzędu, w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa jego wszczęcia pochodziła od osoby trzeciej. Ma to istotne znaczenia, bowiem inna jest sytuacja prawna strony w postępowaniu wszczynanym z urzędu, a inne w przypadku podjęcia postępowania na wniosek – w tym drugim przypadku stronie przysługuje możliwość cofnięcia wniosku, co w postępowaniu wszczynanym z urzędu nie jest dopuszczalne. W związku z powyższym, zdaniem organu drugiej instancji, wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie mogło nastąpić wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek B. H.-A. A. – jak to uczynił organ pierwszej instancji i czemu dał wyraz w zawiadomieniu z dnia 23 października 2020 r. o wszczęciu postępowania. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, wedle którego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczył jednak, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do ustalania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, lecz w swoich działaniach zobowiązane są do respektowania danych wynikających z dokumentów i map pochodzących z państwowych zasobów geodezyjnych. W tym kontekście wskazał na konieczność dołączenia przez organ pierwszej instancji do akt sprawy aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500, pobranej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego oraz ustalenia położenia przedmiotowego ogrodzenia (bramy wjazdowej) w stosunku do granic działek sąsiednich na podstawie aktualnej mapy zasadniczej. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 53a Pr.bud. oraz bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. B. H.-A. A. (reprezentowana przez pełnomocnika w osobie swojego męża A. A.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, zarzucając jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku podstaw do jej uchylenia. W ocenie skarżącej, fakt wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na wniosek w żaden sposób nie wpłynął na wynik sprawy. Gdyby nawet postępowanie to wszczęto z urzędu, nie wpłynęłoby to na zmianę metodologii postępowania organu. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał wpływu tego uchybienia na sposób wyjaśnienia sprawy. Skarżąca jako chybiony oceniła także argument organu odwoławczego dotyczący niedołączenia do akt sprawy mapy zasadniczej w skali 1:500, pobranej ze Starostwa Powiatowego. Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się aktualna dokumentacja geodezyjna, która obrazuje położenie spornego obiektu, tj. protokół wyznaczenia punktów granicznych przyjęty do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] grudnia 2019 r. Zdaniem skarżącej, chybione jest więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu braku w aktach mapy zasadniczej w sytuacji, gdy w aktach zawarte są inne dowody na okoliczność usytuowania obiektu na działce. Działanie takie prowadzi do "przeciągania sprawy", co jest niezgodne z zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 64b § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się tym samym do konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Rozpoznając sprzeciw B. H.-A. A. według powyższych kryteriów należało uznać go za zasadny. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało bowiem uzasadnionych podstaw. O słuszności rozstrzygnięcia kasacyjnego podjętego w tym trybie w szczególności nie mogą świadczyć uchybienia wytknięte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter ww. przepisu, ściśle związany z obowiązującą w k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ drugiej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny sprawy. Z tego też powodu uważa się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – dostępny w CBOSA). Nadto należy stwierdzić, że o zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą decydować uchybienia procesowe nieprzekładające się na istotne braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i pozostające w okolicznościach danej sprawy bez choćby potencjalnego wpływu na jej wynik. Przekonanie organu odwoławczego, że w świetle art. 53a ust. 1 Pr.bud. postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie – jako wszczęte w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 Pr.bud., tj. w przepisach zawartych w Rozdziale 5a pr. bud. – winno zostać wszczęte z urzędu, jest oczywiście zasadne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do Pr.bud. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowanie określone w art. 50 i art. 51 Pr. bud. (tak jak i postępowania legalizacyjne uregulowanie w art. 48 i art. 49b Pr. bud.) wszczynane są z urzędu. Dodanym ww. ustawą nowelizującą przepisem art. 53a ustawodawca wprawdzie jednoznacznie przesądził o obowiązującej w powyższych postępowaniach zasadzie oficjalności, jednak – zdaniem Sądu - aktualny w tym zakresie pozostaje pogląd orzecznictwa i doktryny, że wszczęcie postępowania naprawczego – choć następuje z urzędu – może zostać zainicjowane przez osobę trzecią (zwłaszcza późniejszą stronę postępowania), informującą organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonych robót budowlanych (por. M. Rypina [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane – Komentarz LEX, Warszawa 2014, s. 405, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyroki NSA: z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09, LEX nr 746665; z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2175/16, LEX nr 2558110). Z akt sprawy wynika, że inicjatywa podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. stosownych działań odnośnie spornej bramy wjazdowej częściowo usytuowanej na działce nr ewid. [...] w J., pochodziła od skarżącej B. H.-A. A., która w piśmie z dnia [...] września 2021 r. zwróciła się do ww. organu o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu. Organ pierwszej instancji wprawdzie błędnie zareagował na ww. pismo, wszczynając postępowanie w sprawie na wniosek i zawiadamiając o tym strony w piśmie z dnia [...] października 2021 r., bowiem – wobec dyspozycji art. 53a ust. 1 Pr.bud. – powinien był przeprowadzić kontrolę spornego obiektu i dopiero w razie potwierdzenia podczas takiej czynności zgłoszonych wątpliwości co do jego legalności, wszcząć postępowanie z urzędu. Tym samym słuszne jest przekonanie organu odwoławczego, że doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 Pr.bud. Skoro jednak organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie, nie stwierdził jednocześnie, jakoby fakt wszczęcia postępowania na wniosek miał jakikolwiek wpływ na zakres przeprowadzonych w toku postępowania czynności dowodowych, powinien był uznać powyższe uchybienie za nieistotne – zwłaszcza mając na względzie opisaną wyżej dopuszczalność wszczęcia postępowania naprawczego z inicjatywy osoby trzeciej. Dopiero bowiem wykazanie, że uchybienie to skutkowało niewyjaśnieniem określonego zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, pozwalałoby zakwalifikować je jako naruszenie przepisów postępowania uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Takiego związku pomiędzy formą wszczęcia kontrolowanego postępowania a zakresem przeprowadzonego w nim postępowania dowodowego, nie sposób jednak dostrzec. Nadto należy wskazać, że w okolicznościach sprawy – wobec podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji merytorycznej nakładającej obowiązek rozbiórki – do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej mogłoby prowadzić również ewentualne stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ogóle, przy czym w takim wypadku nadal nie mógłby mieć zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz wówczas, wraz z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, postępowanie pierwszej instancji należałoby umorzyć w całości, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniało również niedołączenie do akt sprawy, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, aktualnej mapy zasadniczej w skali 1:500, pobranej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Należy zauważyć, że wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn za niewystarczającą dla ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr erwid. [...] i [...], uznał dotychczas włączoną w poczet materiału dowodowego, dokumentację geodezyjną pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, w tym przede wszystkim operat techniczny z podziału działki nr ewid.[...] na działki o numerach [...] i [...], protokół wyznaczenia punków granicznych oraz operat techniczny ze wznowienia granicy ewidencyjnej. Ponadto, niezależnie od oceny słuszności twierdzenia organu odwoławczego o konieczności dołączenia do akt również mapy zasadniczej w skali 1:500, nie sposób uznać, że uzupełnienie materiału dowodowego jedynie w takim zakresie nie mogło zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej z powodu uchybień wskazanych z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było nieuprawnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym skutkowało naruszeniem tego przepisu, co czyni sprzeciw zasadnym. Rozpatrując ponownie odwołanie M. H.-S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., organ drugiej instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego obejmujących uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł.