I OSK 610/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N., M.M. i Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2465/20 w sprawie ze skargi A.N., M.M. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2021 r. oddalił skargę A.N., M.M. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z września 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w całości, wniesiono o jego zmianę przez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi, gdy umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło pomimo istnienia podstaw prawnych do wydania orzeczenia merytorycznego; 2) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 zd. 1 i 2 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, z późn. zm.), dalej: Protokół Nr 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 112 ust. 1 i 2, art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię, sprowadzającą wywłaszczenie tylko decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna obejmować wszelkie formy przymusowego przejęcia własności nieruchomości na cele publiczne za odszkodowaniem, w tym będące skutkiem podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] sierpnia 2003 r., wydaną m.in. na wniosek ówczesnych właścicieli, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], na działki o następujących numerach: [...] pow. 2817 m2 przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, [...] o pow. 2565 m2 przeznaczoną w części północnej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a w części południowej pod zieleń miejską, [...] o pow. 273 m2 przeznaczoną pod projektowaną ulicę gminną. Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. skarżący, jako poprzedni właściciele, wystąpili o zwrot działki nr [...]. Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r. uchylił w całości powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zwrot nieruchomości dotyczy wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych oraz przypadków wyraźnie wskazanych w ustawie, podczas gdy tryb nabycia spornej działki nie wskazuje na jej wywłaszczenie. W ocenie organu odwoławczego spowodowało to, że organ pierwszej instancji powinien był umorzyć prowadzone postępowanie, zamiast wydawać merytoryczne rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzje Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu wskazał, że sporna działka została nabyta przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ugn, tj. z inicjatywy uprzedniego właściciela tej działki, co nie pozwala uznać tego trybu za wywłaszczenie. Zaznaczył, że art. 136 ust. 1 ugn wiąże zwrot nieruchomości z wydaną decyzją o wywłaszczeniu. Powoduje to, że niemożliwy jest zwrot na jego podstawie nieruchomości objętych trybem art. 98 ust.1 ugn. Wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego brak możliwości ubiegania się przez dotychczasowego właściciela o zwrot nieruchomości nabytych przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 98 ust. 1 ugn nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy materialnoprawnej do badania przez organ pierwszej instancji zasadności żądania zwrotu spornej działki nabytej w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, do jakiego dochodzi wskutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek dotychczasowego właściciela, tj. w trybie art. 98 ust. 1 ugn, może być uznane za wywłaszczenie i w konsekwencji czy możliwy jest ich zwrot w trybie art. 136 i n. ugn. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy odnieść do każdego przymusowego odjęcia własności, bez względu na formę. Obok odjęć własności dokonywanych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym uznawać należy także odjęcie własności dokonane mocą ustawy odnoszącej się do abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt P 25/02, czy z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11). W każdym jednak z tych przypadków musi dojść do pozbawienia prawa własności w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego niż właściciel podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20). Za niemieszczące się w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy zatem uznać przewidziane w prawie sytuacje, w których przeniesienie własności na podmiot publiczny następuje na wniosek prywatnego podmiotu wywłaszczanego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1452/18). Zaznaczyć należy, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że to podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje z kolei wyłącznie z woli (inicjatywy) podmiotu wnioskującego o podział bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Zaznaczyć należy, że same ustalenia planistyczne wyrażone w postaci dokumentów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Tymczasem zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn prawo obliguje podmiot publiczny do nabycia własności nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i w konsekwencji wypłaty odszkodowania już z momentem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że to wyłącznie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości zależy, w którym momencie wyzbędzie się on swojej własności przeznaczonej w planie pod drogę publiczną. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie zastosowania wnioskowego trybu podziału nieruchomości, należy stwierdzić, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1452/18, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13). W świetle powyższych wywodów przejęcia własności nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 98 ugn nie można uznać za wywłaszczenie nieruchomości, w związku z czym tej formy przewłaszczenia nie obejmują zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wynikające z art. 136 i art. 137 ugn. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 zd. 1 i 2 Protokołu Nr 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 112 ust. 1 i 2, art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. W sytuacji zatem, gdy nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 ugn nie podlegają zwrotowi na podstawie regulacji dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, to prowadzenie takiego postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe. W jego wyniku bowiem nie może dojść do wydania ani decyzji o zwrocie nieruchomości, ani decyzji o odmowie jej zwrotu. Ostatni z wymienionych rodzajów decyzji może bowiem zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy przepisy przewidują zwrot określonego rodzaju nieruchomości, ale nie zostały spełnione przesłanki zwrotu. W sytuacji zatem, gdy określony rodzaj nieruchomości – w rozpoznawanej sprawie nieruchomości przejętych na podstawie art. 98 ugn – nie podlega zwrotowi, brak jest przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o zwrocie lub odmowie ich zwrotu. Oznacza to, że postępowanie zwrotowe w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie zwrotu spornej nieruchomości, nie dostrzegając, że ten rodzaj nieruchomości nie jest objęty przepisami art. 136 i art. 137 ugn. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja ta zasługiwała na uchylenie w całości, a postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.