VII SA/Wa 1414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2021r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO w W.", "organ II instancji", "SKO"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] ustalającej spółce K. Sp. z o.o. - zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obr. [...] o pow. 8595 m2 jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n.") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] ustalono spółce K. Sp. z o.o.- zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obr. [...] o pow. 8595 m2, jednorazową opłatę w wysokości [...] zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia złożyła K. Sp. z o.o. wskazując, że uwagi merytoryczne wniesie w kolejnym piśmie. Takie pisma nie wpłynęły do organu W wyniku wniesienia odwołania SKO w W. zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 u.g.n. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji dotyczy ustalenia opłaty z tytułu" wzrostu wartości" nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty - art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Wzrost wartości nieruchomości obliczany jest zgodnie z art. 37 ust.. 1 u.p.z.p., a podstawę ustalenia opłaty stanowi operat szacunkowy. Natomiast stosownie do brzmienia art. 156 ust i 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzanie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3. chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wynika ze zmienionego ustawą z dnia 20 lipca 2037 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw brzmienia art. 156 ust.4 u.g.n., który ma stosownie do brzmienia art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej operat szacunkowy może być zaktualizowany tylko raz. Aktualizacja operatu i wykorzystanie zaktualizowanego operatu musi nastąpić w okresie 12 miesięcy od upływu terminu jego ważności operatu szacunkowego. Po upływie tego terminu operat nie może być wykorzystany. Nowelizacja wprowadzająca nowe aktualne brzmienie ww. przepisu nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do tzw. spraw w toku. W związku z powyższym organy administracji są zobowiązane stosować ww. przepis wprost do wszystkich spraw administracyjnych. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie operat został sporządzony w dniu [...] września 2018 r. Zatem uwzględniając brzmienie przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., jego aktualizacja i wykorzystanie mogły nastąpić do dnia [...]września 2020 r. Zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w dacie, kiedy operat był aktualny, natomiast na etapie postępowania odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy stracił aktualność z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 4 u.g.n. Gdyby zatem organ odwoławczy uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny operat szacunkowy, doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i4 u.g.n. Uchybienie takie jest uchybieniem istotnym, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zatem w sytuacji gdy operat szacunkowy stracił swoją aktualność, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie renty planistycznej na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 154 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. art. 140 k.p.a. Sprzeciw od tej decyzji wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując, że przedmiotowa decyzja narusza jej prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy i wniesionego środka odwoławczego, przy zupełnie nie potrzeb nym zajmowaniu się aktualizacją wyceny. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] ustalającą spółce K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obr. [...] o pow. 8595 m2 jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazując Zarządowi Dzielnicy [...] sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., SKO w W. nie naruszyło przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazało w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA). Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji ustalono skarżącej spółce - zbywcy nieruchomości - jednorazową opłatę w wysokości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podstawę ustalenia opłaty stanowi operat szacunkowy. Natomiast stosownie do brzmienia art. 156 ust 3 i ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. operat szacunkowy może być zaktualizowany tylko raz. Aktualizacja operatu i wykorzystanie zaktualizowanego operatu musi nastąpić w okresie 12 miesięcy od upływu terminu jego ważności operatu szacunkowego. Po upływie tego terminu operat nie może być wykorzystany. SKO prawidłowo wskazało, że w przedmiotowej sprawie operat został sporządzony w dniu [...]września 2018 r. Zatem ego aktualizacja i wykorzystanie mogły nastąpić do dnia [...]września 2020 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dacie, kiedy operat był aktualny ([...] czerwca 2020 r.), natomiast na etapie postępowania odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy stracił aktualność z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 4 u.g.n. (decyzja Ii instancji została wydana [...] kwietnia 2020 r.). Prawidłowo wskazało SKO, że nie mogło oprzeć swoich ustaleń na nieaktualnym operat szacunkowy, gdyż doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.. Zatem w sytuacji gdy operat szacunkowy stracił swoją aktualność, organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o tenże nowo sporządzony operat. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie postawiła żadnych merytorycznych zarzutów wobec ww. decyzji SKO w W. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.