II SA/Kr 286/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Gminy Drwinia z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr XXI/190/2020 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami skargę oddala Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Drwinia z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr XXI/190/2020 w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Drwinia w części tj. w zakresie w jakim określa wytyczne dla Wójta Gminy katalogiem otwartym ("w szczególności’) - § 2 ust. 2 uchwały; w zakresie w jakim określa zadania w ramach gospodarowania nieruchomościami, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 3 ust. 1 uchwały; - w zakresie w jakim określa zadania w ramach prowadzenia ewidencji gminnego zasobu nieruchomości, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 4 ust. 1 uchwały; w zakresie w jakim określa elementy Planu Wykorzystania Zasobu, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 5 ust. 1 uchwały; - w zakresie w jakim określa wypadki nabywania nieruchomości, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 6 ust. 1 uchwały; w zakresie w jakim określa zasady użyczenia nieruchomości - Rozdział 7 uchwały; w zakresie w jakim określa wypadki obciążenia nieruchomości, katalogiem otwartym (,,w szczególności") - § 13 ust. 1 uchwały;. w zakresie w jakim określa sposoby prowadzenia działalności windykacyjnych, katalogiem otwartym ("w szczególności") - § 14 ust. 1 uchwały. Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca. 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie zaskarżoną uchwałą zasad użyczenia nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera kompetencji do stanowienia przez radę gminy w tym zakresie. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała ma istotne wady. Przede wszystkim należy zauważyć, że w wielu miejscach wskazywany jest katalog otwarty zadań, co winno zostać poprawione. Katalog winien być zamknięty (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 903/19). Jednocześnie ponownie Prokurator zwraca uwagę, że w Rozdziale 7 uchwały określono sytuację, w której może nastąpić użyczenie nieruchomości. Tymczasem katalog spraw, w których organ stanowiący gminy władny jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a o samorządzie gminnym ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim użyczenie jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Rada Gminy Drwinia regulując w przedmiotowej uchwale kwestie dotyczące umowy użyczenia, przekroczyła zakres kompetencji wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i wkroczyła w sferę uprawnień Wójta Gminy Drwinia, jako organu uprawnionego do zawierania umów użyczenia w ramach gospodarowania mieniem komunalnym. Dodatkowo prokurator stwierdza, że bez wątpienia zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przede wszystkim wypada nadmienić, iż przedmiotowa uchwała nosi wszelkie cechy aktu prawa miejscowego. Jest ogólna, generalna i abstrakcyjna. Określa adresata poprzez wskazanie jego desygnatów, nie wymieniając go w sposób skonkretyzowany. Jej zastosowanie nie odnosi się do jednostkowej sytuacji, lecz ma charakter powtarzalny. Podsumowując zatem, do cech aktów prawa miejscowego zalicza się; a) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; b) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; c) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego; d) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Dlatego też, na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie stwierdzenia, że uchwała istotnie narusza prawo, możliwe jest stwierdzenie jej nieważności w całości, bez względu na datę jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Gmina Drwinia wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że w zakresie zarzutów zawartych w skardze, dotyczących katalogu otwartego zadań organ administracji publicznej zwraca uwagę, że ustawodawca w art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera stwierdzenia w "szczególności" , które organ gminy także zastosował w treści przedmiotowej uchwały. W przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art, 18 ust, 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie zaskarżoną uchwałą zasad użyczania nieruchomości w sytuacji, gdy przepis ten nie zawiera kompetencji do stanowienia przez radę gminy w tym zakresie, organ wyjaśnił, że w art. 18 u.s.g. określono wyłączny zakres właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego gminy, przez wyliczenie katalogu spraw, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym, w ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest W5nnagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Na tle uregulowań o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie gminnym przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, według której, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobne uregulowanie zawiera przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W łączności z tymi przepisami pozostaje regulacja art. 25 ust. 1 u.g.n., który przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 tej ustawy wójt może w ramach swoich uprawnień wydzierżawiać, wynajmować i użyczać nieruchomości gminne. Jednocześnie trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem jakoby wyłącznie zasady gospodarki nieruchomościami wyrażone m.in. w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami decydować miały o kompetencjach organu wykonawczego w sferze zarządzania zasobem mienia komunalnego oraz miały decydować o kompetencjach organów gminy. Jak wynika z orzecznictwa sądowo- administracyjnego stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego możliwe jest również w drodze podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających wytyczne dla organu wykonawczego gminy. Wytyczne określające kierunki działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogą być legalnie uchwalane przez radę gminy, co do wszystkich spraw należących do zakresu działania organu wykonawczego gminy. Niewątpliwie kierunkiem takim jest zawieranie umów nazwanych, w tym umów użyczenia, które nie mieszczą się w sferze wyłącznie gospodarki nieruchomościami, czy też zarządzania mieniem komunalnym. Wytyczne określne w § 12 przedmiotowej uchwały zostały ustalone dla ujednolicenia gospodarowania przez jednostki organizacyjne gminy użyczonym mieniem gminnym. Wytyczne te nie zawierają obowiązku uzyskania zgody Rady Gminy na użyczenie nieruchomości, Zakres właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego gminy, w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał sprawach majątkowych zawarty został w rozdziale 2 "Organizacja zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami. W § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, w zakresie tym nie jest wymieniona forma użyczenia, stanowiąca wyłącznie kompetencję organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Kontroli sądu w niniejszej postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rada Gminy w Drwinie podjętej w dniu 14 sierpnia 2000 r. nr XXI/190/2020 w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Drwina. Jako podstawę prawną przyjętej uchwały wskazywane są przepisy art. 18 ust 2 pkt 9 lit a, art. 40 ust 1 1 ust 2 oraz art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372(dalej; ustawa). Zgodnie z treścią art. 91 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami i innymi aktami prawotwórczymi, które dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Takim aktem jest oprócz ustawy o samorządzie gminnym także Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 1036/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r. II SA/Wa 1376/09). Mając na uwadze wyżej wskazane zasady stwierdzić należy, iż brak podstaw do uwzględnienia skargi. Uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 40 ust 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W oparciu o tę regulację rada gminy może z zachowaniem zasad, o których mowa wyżej a dotyczących przede wszystkim hierarchiczności źródeł prawa oraz zachowania podstawowych zasad techniki prawodawczej, dokonywać regulacji zasad związanych z ogólnie pojętym zarządem mieniem gminnym. Sąd nie dopatrzył się w skarżonych zapisach regulacji stojących w sprzeczności z normalni prawnymi hierarchicznie wyższymi, jak ustawy czy rozporządzenia. Zapisy te dotyczą też materii, do regulacji której radę gminu w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego upoważniła ustawa. Także technika prawodawcza, jaka posługuje się rada gminy przy uchwalania kontrolowanej uchwały w ocenie sądu jest prawidłowa. Strona skarżąca zarzuca poszczególnym zapisom tej uchwały, że wbrew wymogom prawa stanowią katalog otwarty poprzez zamieszczenie zwrotu "w szczególności". W ocenie sądu nie jest to wadliwość a tym bardziej wadliwość kwalifikująca te zapisy do orzeczenie ich nieważności. Rację ma organ, podnosząc, że taką techniką prawodawczą posługuje się wielokrotnie ustawodawca. W problematyce związanej z gospodarowaniem mieniem gminnym dla przykładu można tu przywołać regulacje zamieszczone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.). I tak przepis art. 23 ust 1stanowi, iż zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: (...). Z kolei przepis art. 25 ust 2 mówi, iż gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Także art. 25 ust 3 stanowi, iż plany wykorzystania zasobu, o których mowa w ust. 2, opracowuje się na okres 3 lat. Plany zawierają w szczególności: (...). Skoro zatem stosowanie w przepisach rangi ustawowej zwrotu "w szczególności" dla egzemplifikacji cech, zadań czy kompetencji, jest techniką prawodawcza wielokrotnie stosowaną to przyjąć należy, iż uchwałodawcza stosując tą technikę dokonuje prawidłowej regulacji nie wykraczając przy tym poza kompetencje nadane mu przez art. 40 ust 2 ustawy. Brak zatem podstaw by negować legalność tych zapisów. Także zarzut naruszenia przez zapisy zawarte w rozdziale 7 skarżonej uchwały przepisu art. 18 ust 2 pkt 9a ustawy jest chybiony. Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Prawdą jest, że przepis ten nie obejmuje uchwalania zasad dotyczących oddawania mienia gminnego w użyczenie. Tym niemniej przepisy zawarte w rozdziale 7 nie nadają radzie gminy takich kompetencji tj. kompetencji związanych z podejmowaniem uchwał dotyczących zasad oddawania mienia gminnego w użyczenie. Zapisy te dotyczą zasad przekazywania nieruchomości jednostkom organizacyjnym gminy (w tym także na podstawie umowy użyczenia) i jak najbardziej mieszą się w kompetencjach przyznanych radzie gminy regulacją zawartą w art. 40 ust 2 ustawy. Podkreślić jeszcze raz należy, iż zapisy te nie wkraczają w kompetencje, jakie radzie gminy nadaje art. 18 ust 2 pkt 9a ustawy a tj w kompetencje dotyczące podejmowania uchwał w sprawach zasad, na jakich organy wykonawcze gminy będą zawierały umowy dotyczące mienia gminnego, które to umowy przekraczają zakres zwykłego zarządu. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. II SA/Kr 1588/17 ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym, rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego), jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie. Jak zasadnie wskazuje organ przedmiotowe zapisy mają charakter kierunkowy i nie uzależniają użyczenia mienia gminnego od zgody rady gminy. Nie wkraczają więc w kompetencje organu wykonawczego gminy jakie daje mu ustawa o gospodarce nieruchomościami w szczególności art. 25 ust 1 oraz ust 2 w związku z art. 23 ust 1 pkt 7a. W ocenie sądu zapisy te są noszą cechy legalności. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.