VIII SA/Wa 834/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. B. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] maja 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęło pismo skarżącej, w którym zawiadomiła o samowoli budowlanej wykonanej przez sąsiada S. P. na części jej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości C., gmina S.. Zgłoszona samowola miała polegać na wykonaniu ocieplenia ścian budynku mieszkalnego i pokrycia dachu, nie powiadamiając jej o wykonaniu tych prac budowlanych przy wykorzystaniu działki skarżącej, na której ustawione było rusztowanie. Skarżąca wskazała, że ocieplenie budynku zostało wykonane na początku listopada 2020 r., a pokrycie dachu w okresie od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r. Jednocześnie strona w ww. piśmie nadmieniła, że budynek mieszkalny sąsiada na działce nr [...], powstały w wyniku samowoli budowlanej, znajduje się w części jej działki nr [...]. Podała, że sąsiad bezprawnie i bez porozumienia z nią, notorycznie narusza jej własność. W roku 1991 postawił ogrodzenie w jej nieruchomości od strony drogi i strony południowej, a ogrodzenie z siatki w części zachodniej zostało wykonane w 1995 r. również bez zgody właścicieli działki nr [...]. PINB postanowieniem z [...] maja 2021 r. Nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie dotyczącej ogrodzenia między działkami nr [...] i nr [...] oraz legalności budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., gmina S.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że PINB prowadził już dwa postępowania: w sprawie ogrodzenia między ww. działkami, które zostało umorzone decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zakończone decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie. Zdaniem organu I instancji w sprawie została więc wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca treść zawiadomienia skarżącej z [...] maja 2021 r., a występowanie tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną już wydaniem ostatecznej decyzji a sprawą objętą powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego jest warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie, w sytuacji gdy uległ zmianie stan faktyczny sprawy, tzn. wnioskodawczyni wskazała na nowe okoliczności oraz dowody, które powinny być przez PINB zbadane. [...]WINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania orzeczona przez PINB jest zasadna, ale nie z powodu tożsamości pomiędzy sprawami zakończonymi już wydaniem decyzji ostatecznych a sprawami objętymi powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania były "inne uzasadnione przyczyny" wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepis art. 53a ust. 1 p.b. i nadmienił, że wniosek skarżącej z 24 maja 2021 r. dotyczył materii legalności rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Natomiast postępowanie naprawcze objęte przepisami art. 50-51 p.b. wszczynane jest z urzędu. O tym, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, decyduje organ właściwy w sprawie, o ile stwierdzi ku temu przesłanki. Okoliczności wskazywane w tym zakresie przez osoby trzecie, jakkolwiek powinny podlegać ocenie organu, to nie są dla niego wiążące i nie zawsze będą skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W ocenie [...]WINB art. 53a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy i błędne ustalenie, że organ I instancji uprzednio prowadził już postępowanie w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego między działkami o nr ewid. [...] i nr [...] (zakończone decyzją Nr [...]) oraz w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C., gmina S. (zakończone decyzją Nr [...]), w konsekwencji czego organ nie rozpoznał istoty sprawy i błędnie przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi przesłanka res iudicata, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia; - brak wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 p.b. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu polegającą na błędnym przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie może zostać wszczęte jedynie z urzędu, zatem o tym, czy istnieją podstawy do wszczęcia postpowania z urzędu decyduje organ właściwy w sprawie, o ile stwierdzi ku temu przesłanki, zaś okoliczności wskazywane przez osoby trzecie, jakkolwiek powinny podlegać ocenie organu, tak nie są dla niego wiążące i nie zawsze będą skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który daje organowi administracji publicznej uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dwóch przypadkach: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną albo wtedy, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Innymi słowy, aby wydać takie rozstrzygnięcie, organ musi stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (musi być to oczywiste w świetle okoliczności sprawy), bądź też, że na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania leżą "inne uzasadnione przyczyny". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17 i orzecznictwo tam powołane). Ta przesłanka ma więc miejsce w sytuacjach niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to np. żądania załatwienia sprawy mającej charakter cywilnoprawny, czy też wydania decyzji w sprawie załatwianej w formie czynności materialno-technicznej. Przykładem innej uzasadnionej przyczyny jest żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub sprawy, w której toczy się postępowanie administracyjne (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 384; A. Wróbel, op. cit. pkt 3 do art. 61a k.p.a.). Jeśli natomiast, zdaniem organu, żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena ta może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ale nie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zastrzec jednak trzeba, że jest to instytucja procesowa o wyjątkowym charakterze, której zastosowanie jest możliwe tylko w tych przypadkach, w których już wstępna analiza treści skierowanego do organu żądania wskazuje na to, że zachodzi co najmniej jedna z przywołanych wyżej przesłanek. Jeżeli jednak, po weryfikacji wniosku, organ dojdzie do przekonania, że należy zbadać, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, czy jego przedmiotem jest kwestia mieszcząca się w zakresie właściwości organu, a także czy podniesione we wniosku okoliczności uzasadniają interwencję organu, to wówczas przeprowadza on działania zmierzające do poczynienia ustaleń w tym zakresie, czyli podejmuje czynności w toku postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że zamknięta zostaje droga do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak względem tej regulacji przepisem lex specialis, obowiązującym od 19 września 2020 r., jest art. 53a ust. 1 p.b., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a p.b. wszczyna się z urzędu. Z wywodów organu odwoławczego wynika, że to z tego przepisu wywiedziono przesłankę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. [...]WINB uznał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej sąsiada z inicjatywny wnioskodawczyni nie może być wszczęte z uwagi na zaistnienie oczywistej przeszkody, jaką jest przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" - żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. W ocenie Sądu przepis art. 53a ust. 1 p.b. należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Wszakże art. 53a ust. 1 p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien albo wszcząć postępowanie, jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe lub przedmiotowe, natomiast jeśli okaże się, że z wnioskiem występuje osoba niemająca interesu prawnego albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze brak, to wówczas należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21 oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 41/21, oba publ. CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowany wyżej pogląd, ponieważ treść przepisu art. 53a ust. 1 p.b. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3310/18, publ. CBOSA). Gdy zatem podmiot ze względu na swój interes prawny żąda wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5a p.b.), to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Należy więc uznać, że postępowanie jest wszczynane z urzędu z inicjatywy organu nadzoru budowlanego, ale gdy podmiot prawa wywodzi interes prawny przesądzający o przymiocie strony postępowania (art. 28 k.p.a.), organ powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia jego wątpliwości. Tym bardziej, że z treści art. 81 ust. 4 p.b. wynika, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy PINB, po otrzymaniu pisemnego zgłoszenia z 24 maja 2021 r., powinien w trybie czynności kontrolnych ustalić, czy wystąpiło naruszenie prawa (samowola sąsiada - właściciela działki nr [...]) w zakresie zgłoszonym przez wnioskodawczynię, a dotyczącym wykonania na początku listopada 2020 r. ocieplenia ścian budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...], oraz pokrycia dachu tego budynku w okresie od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r., nie powiadamiając strony o wykonaniu tych prac budowlanych, w sytuacji kiedy wykorzystano jej działkę na ustawienie rusztowania. Taka jest główna treść "zgłoszenia samowoli budowlanej" z 24 maja 2021 r., która nie była badana przez żaden z organów nadzoru budowlanego orzekających w tej sprawie. Wprawdzie strona zawarła w swoim "zgłoszeniu" również i inne "naruszenia jej własności", jednak z treści pisma można wywnioskować, że mają one raczej charakter historyczny; potwierdzeniem tego są wskazane przez PINB i dołączone do akt postępowania administracyjnego decyzje o umorzeniu postępowania z [...] lutego 2015 r. (dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]). W ocenie Sądu nie zbadano więc istoty sprawy, a tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest przedwczesne. Rację ma więc skarżąca, zauważając w skardze, że organy administracyjne błędnie ustaliły stan faktyczny w zakresie określenia przedmiotu postępowania, tym samym naruszając przepisy: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Opisana przez stronę w zgłoszeniu z 24 maja 2021 r. samowola budowlana nie mogła zostać objęta przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzjami Nr [...] oraz Nr [...] z [...] lutego 2015 r., ponieważ dotyczyła listopada 2020 r. i okresu od 30 kwietnia do 4 maja 2021 r. Zasadny jest również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 53a ust. 1 p.b. poprzez błędną interpretację. Słusznie skarżąca zauważyła, że jej pismo z 24 maja 2021 r. zostało zatytułowane "zgłoszenie samowoli budowlanej", a nie "wniosek o wszczęcie postępowania". Przepis art. 53a ust. 1 p.b. nakazuje organom nadzoru budowlanego wszczynać z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów p.b. w każdym przypadku, gdy poweźmie wiadomość o naruszeniu tych przepisów, chociażby na podstawie zgłoszenia skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wytyczne obowiązujące organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają z treści uzasadnienia wyroku.