II OSK 722/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 593/20 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. nr 254/2020, znak: WSE.7722.50.2019.MZEG w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 593/20 oddalił skargę M.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 31 marca 2020 r. nr 254/2020, znak WSE.7722.50.2019.MZEG w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 23 czerwca 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej: "PINB") wpłynął wniosek M.K. (dalej: "skarżący") o zawieszenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego – do czasu rozpatrzenia przez WSA w Krakowie jego skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z dnia 30 maja 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 20 lipca 2017 r. o nałożeniu na M.K. i E.P. grzywny w celu przymuszenia. Wniosek ten został przez PINB załatwiony odmownie. Postanowieniem nr 117/2019 z dnia 16 lipca 2019 r., znak: EGZ.52.4.2017, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce orzekł o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M.K. i K.P. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 czerwca 2017 r. nr EGZ.52.4.2017 (sprostowane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nr 117/2019 z dnia 16 lipca 2019 r. znak: EGZ.52.4.2017). Na powyższe postanowienie M.K. wniósł zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 31 marca 2020 r., znak WSE.7722.50.2019.MZEG, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1438 z późn. zm., zwana dalej: "u.p.e.a."). W jego uzasadnieniu MWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem jest wykonanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 9 lutego 2017 r., znak: WOB.7721.682.2016.MPAT, w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. W związku z postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 397/17, którym wstrzymano wykonanie tej decyzji, postępowanie egzekucyjne było zawieszone. Postanowieniem PINB nr 87/2019 z dnia 20 maja 2019 r., znak: EGZ.52.4.2017, organ egzekucyjny I instancji orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego w związku z prawomocnym oddaleniem skargi na wykonywaną decyzję przez Naczelny Sąd Administracyjny. M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M.K. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przywołano treść art. 56 § 1 u.p.e.a., który w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia stanowił: postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Sąd I instancji stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przyjął, że jest to katalog zamknięty przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz że art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") nie ma w tym zakresie zastosowania. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wprowadzając własną regulację przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego ustawodawca tym samym wyłączył możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro u.p.e.a. zawiera kompletne wyliczenie przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to nie można również przyjąć, że zawarte w pkt 5 tego przepisu odesłanie do "innych ustawowych przypadków" odnosi się do kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie ma możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z tzw. "zagadnieniem wstępnym" i zarzut skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Poza tym z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego kwestia prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w istocie nie ma znamion "zagadnienia wstępnego". W ocenie Sądu I instancji MWINB prawidłowo ustalił, że sam fakt złożenia przez skarżącego skargi na postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Prawidłowo również stwierdzono brak innych przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 97 § 1 k.p.a. oraz art. 56 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy w/w przepisy należało zastosować, a w konsekwencji doszło do niesłusznego stwierdzenia, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego co doprowadziło do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały w całości ani w części uiszczone, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że art. 56 § 1 u.p.e.a. posiada również punkty, wobec czego nie wskazano pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Analiza istoty tego zarzutu, powiązanie go z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazuje jednak bezspornie na to, że skarżącemu kasacyjnie w rzeczywistości chodziło o art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Tego rodzaju sposób formułowania podstaw skargi kasacyjnej stanowi usterkę warsztatową po stronie autora tego środka prawnego, ale nie uniemożliwia jego rozpoznania w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a., o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. Konsekwentnie, skoro u.p.e.a. zawiera samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10; wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1392/13; wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2075/15, CBOSA). Innymi słowy, art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odwołuje się do przepisów innych ustaw przewidujących wprost możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. np. P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, teza 5 do art. 18). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że organy egzekucyjne, rozpoznając wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania z uwagi na zaskarżenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zwolnione były z obowiązku dokonywania ocen, czy postanowienie to może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten nie mógł bowiem w ogóle znaleźć odpowiedniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. P. Pietrasz (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, teza 4.3. do art. 56). W świetle art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tylko żądanie wierzyciela w sprawie zawieszenia postępowania ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego. Natomiast wniosek zobowiązanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego podlega uwzględnieniu tylko wówczas, gdy organ egzekucyjny stwierdzi zaistnienie jednej z przesłanek zawieszenia tego postępowania, wskazanych w ustawie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.