II OSK 1488/21

Dnia 7 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 98/21 w przedmiocie odrzucenia sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 98/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., odrzucił sprzeciw Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...], objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na pozostałym fragmencie ww. działek.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek odwołania A. D., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...]. Zarzucając naruszenie art. 138 § 2 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 64a p.p.s.a., skarżąca twierdziła po pierwsze, że organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy [...] w całości, mimo że odwołanie wniesiono jedynie od punktu drugiego decyzji, tj. od odmowy ustalenia warunków zabudowy, po drugie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] "chce wymusić na Gminie wydanie decyzji niweczącej politykę przestrzenną gminy (...)". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Gmina [...] nie jest legitymowana do złożenia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r., gdyż Wójt Gminy [...] był organem administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] "nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy". W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, iż w sprawie Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję, nie ma legitymacji procesowej strony do wniesienia sprzeciwu, oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny, które nie pozwalają na wniesienie sprzeciwu. Twierdziła, że swój interes w zaskarżeniu decyzji upatruje w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż sprzeciw Gminy [...] podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Gmina[...] nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W tej sprawie Wójtowi Gminy [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Gmina [...] nie jest stroną tego postępowania. Nadto w sprzeciwie nie wskazano żadnych szczególnych okoliczności, które z uwagi np. na przysługujący Gminie [...] tytuł prawny do nieruchomości objętych inwestycją, bądź sąsiednich, przemawiałyby na rzecz przyznania jej ochrony przed sądem administracyjnym. Co istotne, ze sprzeciwu oraz ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że wniesiony środek zaskarżenia jest polemiką organu administracji pierwszej instancji z decyzją organu odwoławczego, czemu skarżąca dała wyraz stwierdzeniem, że "organ II instancji chce wymusić na Gminie wydanie decyzji o warunkach zabudowy niweczącej (...) politykę" przestrzenną gminy. Niezasadne jest tym samym wywodzenie interesu prawnego z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), skoro to właśnie te przepisy określają zadania własne gminy w zakresie m.in. kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Realizując te zadania gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez swój organ, m.in. wydaje decyzje ustalające bądź odmawiające ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zasadne okazało się odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., jako wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.