II SA/Łd 98/21

Dnia 17 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy B. od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz Wójta Gminy B. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 26 stycznia 2021 roku, pod pozycją [...]. a.bł. Wójt Gminy B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 127 § 1 k.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w zakresie pkt 1 decyzji Wójta Gminy B. nr [...] z [...] bez podstawy prawnej, bowiem strona nie zaskarżyła decyzji w tym zakresie, co może prowadzić do nieważności postępowania. Mając powyższe na względnie Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie sprzeciwu. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...], nr [...], Wójt Gminy B. umorzył postępowanie dla fragmentu działek nr 21/4, 21/3, obręb [...], gmina B., objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i domówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na pozostałym fragmencie ww. działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że Wójt Gminy B. stawia siebie w sytuacji procesowej tożsamej do sytuacji strony. Taka koncepcja jest jednak niedopuszczalna w świetle zasad postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt I OPS 1/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw Wójta Gminy B. podlega odrzuceniu jako wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jedynie na podstawie sprzeciwu wniesionego przez podmiot do tego legitymowany. Brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi podstawę do jego odrzucenia jako niedopuszczalnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (odpowiedni sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia sprzeciwu w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143, uw. 3). W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy B. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez ten organ decyzji z [...], nr [...]. Jak słusznie zauważyło Kolegium w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.), prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego w myśl przepisu art. 28 k.p.a., albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ gminy może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Reasumując organ gminy nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1498/14; z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10; z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09; z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09; z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2352/11 - orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji jest zgodna z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie Wójt Gminy B., wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Z tego wniosek, że Wójt Gminy B., w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., nie posiada uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu II instancji, zatem sprzeciw należało uznać za niedopuszczalny. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia, zaś w pkt 2 orzekł o zwrocie wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. a.bł.