I OSK 3536/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 833/17 w sprawie ze skargi W[...] na decyzję Wojewody D[...] z dnia 6 października 2017 r. nr NRŚ[...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 833/17 oddalił w całości skargę W[...] na decyzję Wojewody D[...] z dnia 6 października 2017 r. nr NRŚ[...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty J[...] z dnia 10 stycznia 2017 r. GKN[...], odmawiającą zwrotu nieruchomości położonych w gminie P[...] obejmującej działkę nr 6[...] – stanowiącej część działki drogowej oraz działkę nr 6[...], nabytych przez Gminę P[...] na mocy uchwały nr XL[...]z dnia 26 listopada 1993 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w miejscowości P[...]. Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wywiódł W. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: a) art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n", przez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy zwrotu na rzecz skarżącego działki nr 6[...], stanowiącej część działki drogowej oraz działki nr 613, nabytych przez Gminę P[...] na mocy uchwały nr XL[...]z dnia 26 listopada 1993 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w miejscowości P[...]; b) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez błędne uznanie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia wskazuje, iż do nieruchomości skarżącego nabytych przez gminę na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U.1991.30.127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", stosuje się przepisy rozdziału III u.g.n.; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez: - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organy do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż pomniejszenie nieruchomości skarżącego o powierzchnię niezbędną do wydzielenia dróg i placów było proporcjonalne do powierzchni nieruchomości skarżącego i ogólnej powierzchni gruntów wydzielonych pod ulice i place, podczas gdy skarżący pozbawiony został gruntu o powierzchni wynoszącej prawie 30 arów i nie otrzymał działek o powierzchni ekwiwalentnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P[...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 4 w związku z art. 217 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz gminy w drodze uchwały rady gminy o wyznaczeniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, na obszarach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, tj. na podstawie art. 14 – 17 u.g.g. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie u.g.g. Przepis ten swoim zakresem nie obejmuje wszelkich form i sposobów uzyskania przez Skarb Państwa lub gminę tytułu własności nieruchomości, ale odwołuje się jedynie do pojęcia "nabycia" nieruchomości, które na gruncie u.g.n. doczekało się autonomicznego zdefiniowania. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n. przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na których podstawie następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Nie ulega wątpliwości, iż w ramach tak zdefiniowanego pojęcia nabywania nieruchomości nie mieści się przejście własności nieruchomości, w trybie określonym w przepisach art. 14 – 17 u.g.g. Regulacje te wskazywały na możliwość ustalenia przez rady gmin w drodze uchwał, granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, na obszarach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości, które były położone w granicach wskazanych przez ww. uchwały, podlegały scaleniu i podziałowi na działki budowlane. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymywał odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste taką liczbę działek budowlanych wydzielonych z tych nieruchomości, których łączna powierzchnia odpowiadała powierzchni jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia ulic i placów, co winno nastąpić proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości i ogólnej powierzchni gruntów wydzielonych pod ulice i place. Zamiana własności lub prawa użytkowania wieczystego dotychczasowych nieruchomości na własność lub użytkowanie wieczyste działek budowlanych następowała na mocy ww. uchwały, natomiast grunty nie wchodzące w skład działek oddanych dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym, a w szczególności grunty wydzielone pod ulice i place, przechodziły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stała się prawomocna (art. 16 ust. 4 u.g.g.). Skonstatowanie, iż przejście własności nieruchomości wydzielonych pod ulice i place następuje z mocy prawa, a nie w trybie czynności prawnej, ma w okolicznościach niniejszej sprawy doniosłe znaczenie bowiem uniemożliwia zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Konkluzja ta wynika wyrażnie nie tylko z brzmienia tego przepisu ale także z jego wykładni celowościowej, odwołującej się do koincydencji czasowej określonych działań prawotwórczych, która umożliwia poznanie intencji ustawodawcy wprowadzającego do systemu prawa przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. W przepisach u.g.n., w ich brzmieniu z dnia wejścia w życie tej ustawy, to art. 216 u.g.n. stanowił o stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na cele wywłaszczeniowe na innych podstawach prawnych niż ta określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. W przepisie tym wymienione były niektóre akty normatywne tworzące przed dniem 1 stycznia 1998 r. podstawy do przejęcia lub nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK 2001/7/216), stwierdzono, że przepis art. 216 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U.1948.35.240 ze zm.). Dało to asumpt do nowelizacji przepisów u.g.n. tyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nowelizując przepis art. 216 u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 ze zm.), ustawodawca poszerzył katalog przepisów prawa będących podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, umożliwiając odpowiednie stosowanie wobec tak nabytych nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Dodanie do dotychczasowego brzmienia art. 216 u.g.n., ust. 2, który instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przewidzianą w rozdziale 6 działu III u.g.n., pozwalał stosować odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów u.g.g. (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.g.), prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było poszerzenie katalogu sytuacji, w których możliwy był zwrot nieruchomości ale jednocześnie katalog ten został ograniczony do tych sytuacji gdy pozyskanie przez Skarb Państwa własności nieruchomości następowało w drodze jej nabycia. Zawężenie możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III jest wyraźne, zważywszy w szczególności na to, że dotychczasowy art. 216 u.g.n., a po nowelizacji art. 216 ust. 1, posługuje się zdecydowanie szerszym pojęciem "nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa". Ponadto ustawodawca nowelizując przepis art. 216 u.g.n. ww. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dodał jednocześnie art. 4 pkt 3b u.g.n. Przepis ten, o czym była już mowa powyżej, definiuje na gruncie tejże ustawy pojęcie zbycia albo nabycia nieruchomości. Odwołanie się w tym zakresie wyłącznie do dokonywania czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie prawa, stanowi wyrażnie ograniczenie i nie pozwala objęć dyspozycją tego przepisu nieruchomości, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa (ipso iure). Wniosku tego nie zmienia okoliczności, iż ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużył się ogólnym pojęciem "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: (...) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (..)", nie wskazując wyraźnych podstaw prawnych dokonanego nabycia nieruchomości. Jakkolwiek powyższe pozwala patrzeć szeroko ma sytuacje, w których na gruncie u.g.g. nastąpiło przeniesienie na Skarb Państwa własności w drodze czynności prawnej, to nie prowadzi do objęcia dyspozycją tegoż przepisu sytuacji uzyskania przez Skarb Państwa własności nieruchomości z mocy samego prawa (vide: G.Bieniek [w:] G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2007 r., s. 659; wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1407/09; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., I OSK 645/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., I OSK 1909/12; wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3393/15; wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1528/16; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., I OSK 2135/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada zauważyć, iż jakkolwiek przepisy u.g.g. regulowały problematykę wywłaszczeń nieruchomości w rozdziale VI (art. 46 i nast. u.g.g.), zaś przepisy art. 14 – 17 u.g.g. znajdowały się w rozdziale II u.g.g. stanowiącym o zasobie gruntów tworzonym przez gminy na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (art. 11 ust. 1 u.g.g.), ale także pod budowę dróg i placów w związku z tworzeniem działek budowlanych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, to nie może ulegać wątpliwości, że skutki wydzielenia dróg i placów w trybie scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane na podstawie art. 14 – 17 u.g.g. i przejście z mocy prawa gruntów pod wydzielonymi drogami i placami na rzecz gminy, ma skutki tożsame z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jeżeli tylko celem tego działania jest realizacja celu publicznego. Z tego też punktu widzenia uprawnienie do zwrotu nieruchomości wypada poddać analizie w świetle wymagań równej ochrony praw majątkowych, wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216; wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41; wyrok TK z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że obowiązki ustawodawcy wynikające z tejże regulacji konstytucyjnej mają dwojaki charakter. W wymiarze pozytywnym ustawodawca powinien ustanowić przepisy i procedury udzielające równej ochrony podmiotom praw majątkowych, a w wymiarze negatywnym – zobligowany jest powstrzymać się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony prawnej niektóre spośród tych podmiotów albo w stosunku do części z nich ochronę dowolnie osłabiać. Ustanawiając przepisy określające kształt praw majątkowych, ustawodawca winien zatem pamiętać, aby zapewnić równą ochronę wszystkim podmiotom należącym do kategorii podmiotów podobnych (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wymaganie to odnosi się w szczególności do kwestii ustalenia kręgu osób mogących korzystać z ustawowego prawa majątkowego (vide: wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK ZU 1999/3/40). W tej sytuacji prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – w razie gdyby okazało się, że cel publiczny był pozorny albo uległ dezaktualizacji – stanowi podstawowe zabezpieczenie przed nadużywaniem przez władzę publiczną instrumentu wywłaszczenia, a pośrednio – gwarantować ma realną ochronę własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych przed niekonstytucyjnym wyzuciem ich z tych praw. Z tego też powodu niemające uzasadnienia różnicowanie dostępu do ochrony wynikającej z prawa zwrotu oraz wyłączenie spod zakresu tego prawa niektórych kategorii poprzednich właścicieli z uwagi na cechy irrelewantne z punktu widzenia istoty wywłaszczenia nie wypełnia warunków ochrony prawa własności na gruncie art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15, OTK-A 2017/86; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., I OSK 1752/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., I OSK 1052/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z punktu widzenia powyższych uwag należy zauważyć, że sytuacja prawna podmiotów, których nieruchomości objęte zostały uchwałą rady gminy, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.g.g., jest odmienna od sytuacji osób wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej, w trybie nabycia w drodze umowy cywilnoprawej lub też w trybie przejęcia z mocy samego prawa. Odmienność ta jest szczególnie wyraźna w kontekście możliwości domagania się fizycznego zwrotu nieruchomości. Istotnym elementem różnicującym jest przejęcie własności nieruchomości na rzecz Państwa lub gminy (art. 16 ust. 4 u.g.g.), po dokonanym scaleniu i podziale nieruchomości objętych uchwałą rady gminy. Przepis art. 16 ust. 2 u.g.g. przewidywał otrzymanie przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego "w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem" odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste działki budowlane wydzielone z tych nieruchomości. Przyznanie działek budowlanych "w zamian" nieruchomości podlegającej procesowi scalenia uniemożliwia utożsamienie gruntów wydzielonych pod ulice i place z konkretną nieruchomością podlegającą scaleniu. Sytuacja ta pozostaje aktualną tak długo jak w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Gminy P[...] nr XL[...] z dnia 26 listopada 1993 r. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wniosek ten zachowuje aktualność także w sytuacji wypełnienia deklarowanej przez art. 16 ust. 3 u.g.g. powinności przyznania "w miarę możliwości" dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości działek budowlanych wydzielonych w całości lub w części z ich nieruchomości. Dodatkowo należy także mieć na uwadze, iż wydzielenie ulic i placów z nieruchomości pozostaje koniecznym warunkiem powstania działek budowlanych z nieruchomości podlegających scaleniu i podziałowi. Dostęp do drogi publicznej jest bowiem kluczową cechą działki budowlanej (art. 4 pkt 3a u.g.n. oraz art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 ze zm.). Tym samym funkcjonowanie w obrocie prawnym ww. uchwały Rady Gminy P[...] z dnia 26 listopada 1993 r. ma decydujące znaczenie dla charakteru prawnego działek podstałych w następstwie procesu scalenia i podziału nieruchomości. Powyższe uwagi wskazują, iż sytuacja prawna podmiotów, których nieruchomości objęte zostały uchwałą rady gminy wskazaną w art. 14 ust. 1 u.g.g. i w ramach której ze scalonych gruntów wydzielono ulice i place, nie jest podobna do sytuacji dawnych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Odmienności mają relewantny charakter, a wręcz skutki procesu scalenia i, będącego jego następstwem, podziału nieruchomości, stanowią tamę dla możliwości domagania się zwrotu nieruchomości wydzielonej pod ulicę lub plac. Ograniczenie możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości wyłącznie nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie przepisów u.g.g. i nieobjęcie tą możliwością nieruchomości przejętych z mocy samego prawa, nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy nienadającego się do zaakceptowania zróżnicowania w traktowaniu podmiotów prawa (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Zróżnicowanie to znajduje bowiem podstawy w procesie scalania i podziału nieruchomości, w ramach którego wydzielone zostają działki gruntu pod ulice i place (vide: wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., K 63/07, OTK-A 2010/6/6). Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji trafnie uznał, iż przepisy art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie stanowią podstawy do domagania się zwrotu nieruchomości wydzielonych pod ulice i plac w trybie uchwały Rady Gminy P[...] z dnia 26 listopada 1993 r. Odnosząc się w takiej sytuacji do zarzutów kasacyjnych należy skonstatować ich niezasadność. Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez "brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego" autor kasacji nie wskazuje w czy konkretnie upatruje "całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych". Kwestia ta nie doczekała się także wyjaśnienia w motywach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie w czym konkretnie upatruje wadliwość przyjętej podstawy faktycznej wyrokowania. Nietrafny jest także zarzut wadliwego ustalenia, iż pomniejszenie nieruchomości skarżącego w toku scalenia i podziału nieruchomości, o powierzchnię niezbędną do wydzielenia dróg i placów było proporcjonalne do powierzchni nieruchomości skarżącego i ogólnej powierzchni gruntów wydzielonych pod ulice i place. Po pierwsze ustalenie takie nie stanowiło podstawy faktycznej wyrokowania, a po drugie kwestia ta nie dotyczy zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz ma związek ze sposobem scalenia i podziału nieruchomości na podstawie ww. uchwały Rady Gminy P[...] z dnia 26 listopada 1993 r. Uchwała ta bowiem rozstrzygała o ilości i wielkości działek gruntu przynależnych skarżącemu oraz mogła rozstrzygać o ewentualnych rozliczeniach w razie braku możliwości przydzielenia działek gruntu o ekwiwalentnej powierzchni (art. 16 ust. 2 u.g.g.). Uchwała ta nie pozostawała jednak przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Tym samym nie można potwierdzić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wniosek Gminy P[...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony bowiem nie odpowiadał treści art. 204 p.p.s.a., a to z uwagi na fakt, iż Gmina w dotychczasowym postępowaniu nie występowała jako organ ani jako skarżący.