II OSK 2771/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 91/21 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 91/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania aktu, stwierdził, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia 23 stycznia 2020 r. nr ..., stwierdził że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej R. W. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w punkcie III i IV. Na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a w związku z art. 149 § 1 punkt 3 i § 1a p.p.s.a, oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd błędnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie przyznał na rzecz skarżącego żadnego zadośćuczynienia z tytułu przewlekle prowadzonego postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody L. z dnia 23 stycznia 2020 r., 3. art. 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie podjął żadnych właściwych środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie, mimo stwierdzenia, że przewlekłość postępowania w rozpatrzeniu odwołania wynosiła 14 miesięcy. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach III i IV, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody L. z dnia 23 stycznia 2020r miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii kwoty 20 000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania, wymierzenie Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości, zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., polegającego według strony skarżącej na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem Sąd Wojewódzki dokonał właściwej oceny przebiegu postępowania odwoławczego z konkluzją, że Minister dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania, bowiem trwało ono dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analiza akt sprawy pozwala zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy podejmował czynności procesowe w taki sposób, że wystąpiły nieusprawiedliwione okresy przerw, co wydłużyło postępowanie do 12 miesięcy, przy uwzględnieniu dwóch miesięcy, które podlegały odliczeniu z uwagi na wstrzymanie biegu terminów z mocy przepisów tzw. ustawy covidowej z 2 marca 2020 r. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki miał na uwadze przepis art. 11g ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określający 30-dniowy termin na rozpoznanie odwołania, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku (str. 6). Jednak Sąd Wojewódzki wyszedł ze słusznego założenia, że dokonując oceny przewlekłości kontrolowanego postępowania nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18, 17 maja 2019 r. I OSK 2171/17). W niniejszym przypadku nie można było pominąć, że organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie rozbudowy drogi krajowej, a więc w sprawie skomplikowanej, złożonej i wielopłaszczyznowej. Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia przez organ szeregu czynności wyjaśniających i uzupełniającego postępowania dowodowego, co było efektem uchybień organu pierwszej instancji i nie mogło skutkować obciążeniem wyłącznie organu odwoławczego za przedłużający się czas postępowania. Niewątpliwie organ odwoławczy miał powody do przedłużania terminu załatwienia sprawy, o czym każdorazowo informował strony, zgodnie z art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił szczegółowe wyjaśnienia dotyczące przyczyn nieterminowego załatwienia sprawy, ale też zasadnie podniósł, że obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wynikający z zasady ustanowionej w art. 7 k.p.a., ma pierwszeństwo przed zasadą szybkości postępowania w art. 12 k.p.a. W rezultacie zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w postępowaniu odwoławczym wystąpiły obiektywnie zbyteczne okresy zastoju, co warunkowało stwierdzenie przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale nie o charakterze kwalifikowanym. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, w orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając ocenę Sądu Wojewódzkiego trzeba zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19). Zaakcentować należy, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, czego nie uwzględniono w skardze kasacyjnej. W konsekwencji w niniejszej sprawie należało przyjąć, że stwierdzenie w wyroku przewlekłości postępowania odwoławczego stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba do zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wojewódzki, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenie wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu podstępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że w złożonej skardze nie przedstawiono argumentów przemawiających za potrzebą wymierzenia organowi grzywny, bądź przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W istocie twierdzenia skarżącego ograniczone były do tego, że: "przewlekłość była długotrwała oraz dotyczyła odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (...)". Wobec takiego stanowiska skarżącego Sąd Wojewódzki prawidłowo zwrócił uwagę, że w świetle regulacji specustawy drogowej brak jest podstaw by przyjąć, że zwłoka w wydaniu decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej łączy się z negatywnymi następstwami odnośnie kwestii wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący w skardze kasacyjnej również nie wyjaśnił z jakich konkretnie przyczyn powinna być mu przyznana suma pieniężna od organu, a podniósł jedynie w sposób ogólnikowy i oderwany od realiów niniejszej sprawy, że: "Europejski Trybunał Praw Człowieka niemal zawsze w sprawach przewlekłościowych zakłada, że wystąpiła szkoda, która wymaga zasądzenia odpowiedniej kompensaty". Z tych wszystkich względów zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Sąd Wojewódzki w sposób rzetelny i przekonujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, natomiast w skardze kasacyjnej nie zdołano w najmniejszym nawet stopniu podważyć ustaleń i wniosków przyjętych w zaskarżonym wyroku. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy należało przyjąć, że nie zachodziła potrzeba ani zastosowania środków z art. 149 § 2 k.p.a., ani tym bardziej dokonania sygnalizacji w trybie art. 155 § 1 k.p.a. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5