VII SA/Wa 838/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] września 2020 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz P. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku P.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu na wniosek P.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Klimatu i Środowiska (dalej: MKiŚ) stwierdził, że wnioskiem z [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Ministra Środowiska (dalej: MŚ) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż węgla brunatnego. Postanowieniem z [...] września 2020 r. MŚ na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz art. 158 w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.), dalej: p.g.g. odmówił uzgodnienia projektu powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia MŚ przytoczył art. 158 p.g.g., zgodnie z którym do właściwych organów administracji geologicznej należy podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do stosowania ustawy. Jednocześnie na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. (w tym także węgla brunatnego). Organ stwierdził, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych oraz nieudokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących. Po dokonaniu analizy akt sprawy MŚ zauważył, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem w bryle budynku wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], obręb [...] uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" [...], rozpoznanego wstępnie o zasobach ok. 113 mln ton na bardzo niewielkiej głębokości. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] lutego 2021 r. MKiŚ stwierdził, że zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, o której mowa w art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219), dalej: p.o.ś., stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Należy ją rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości. W ocenie organu, planowany sposób zagospodarowania działki skarżącego trwałą zabudową spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin, dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi być traktowany jako niezasadny. Wnioskodawca, jak wyjaśnił organ, błędnie pojmuje rolę ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie udokumentowanych złóż kopalin. Podnoszona we wniosku okoliczność, że działka znajduje się na terenie objętym ochroną uzdrowiskową i jest objęta stosownymi zakazami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662 ze zm.), dalej: u.l.u.u., nie ma bowiem znaczenia dla przedmiotu postępowania. W postępowaniu uzgodnieniowym organ administracji geologicznej nie bada, czy potencjalna działalność wydobywcza jest dopuszczalna w świetle przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących przeznaczenia terenu i ograniczeń w jego zagospodarowaniu, albowiem kwestia ta podlega ocenie w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie koncesji. Ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g. nie oznacza obowiązku umożliwienia natychmiastowej eksploatacji złoża, a jedynie zapewnienia ewentualnej możliwości jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Wnioskodawca, jak zauważył MKiŚ, zwrócił także uwagę, że działka nr ew. [...] została wydzielona z działki nr ew. [...], dla której Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy z 15 maja 2019 r. znak: [...]. Z dokonanych przez MKiŚ ustaleń wynika jednakże, że decyzja ta nie była uzgadniana z właściwym organem administracji geologicznej. MKiŚ nie miał zatem możliwości oceny oddziaływania inwestycji na działce nr ew. [...] na udokumentowane złoże kopalin. Nie sposób mówić zatem o niekonsekwencji organu administracji geologicznej w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie MKiŚ z [...] lutego 2021 r. złożył P.K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia MŚ. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 38a ust. 3 u.l.u.u. poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej w sytuacji gdy, ww. przepis ustawy wyklucza eksploatację złoża węgla; - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz z art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. i art. 125 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. [...], obręb [...] z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją, na którym występują złoża kopalin, gdyż ochronie nie podlegają te nagromadzenia kopalin, których wydobywanie nie może przynieść korzyści gospodarczej i nie jest racjonalne; - art. 32 Konstytucji poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji w sytuacji, gdy w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2021 r. MKiŚ pozytywnie uzgodnił [...] projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie złóż kopalin węgla brunatnego na terenie miasta [...]; - art. 7 i art. 8 k.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez wydanie przez MKiŚ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Skarżący w uzasadnieniu skargi rozwinął powyższe zarzuty, występując równocześnie o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci: mapy złoża węgła brunatnego [...], mapy geodezyjnej miasta [...], zdjęcia terenu objętego skargą, informacji publicznej udzielonej przez Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. na okoliczność: wykazania, iż tereny sąsiadujące z działką skarżącego, objętą niniejszym postępowaniem podlegają zabudowie, pomimo istnienia na ich terenie złóż węgla brunatnego, wydawania w ramach analogicznych stanów faktycznych i prawnych przez organ administracyjny odmiennych decyzji administracyjnych, co jest nieuzasadnione i krzywdzące dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę MKiŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 8 lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MKiŚ, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] września 2020 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, co jest wynikiem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu wadliwości wynikającej z zaistnienia w sprawie przyczyny nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wymaga zauważenia, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania odpowiednie zastosowanie znajduje również w postępowaniu uzgodnieniowym. Pozostaje ona w łączności z wymaganiem art. 19 k.p.a. nakazującym organowi administracji publicznej przestrzeganie z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej) i oznacza, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do dokonania uzgodnienia w ramach zainicjowanej przez organ rozstrzygający sprawę główną procedury uzgodnieniowej, jeżeli przepisy kompetencyjne nie przyznają mu prawa do wypowiedzenia się odnośnie do wnioskowanej kwestii. W piśmiennictwie w tym kontekście zauważa się, że jakkolwiek postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej, to również na organie współdziałającym ciążą wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, a zatem również obowiązek przestrzegania swojej właściwości w każdym stadium postępowania (por. Cz. Martysz [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 4. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 610-611). Przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie przepisów o właściwości nie może być w żaden sposób konwalidowane, co oznacza, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. sytuacja taka stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego, niezależnie od oceny trafności rozstrzygnięcia podjętego z naruszeniem właściwości przez organ współdziałający. Należy przypomnieć, że w kontrolowanej sprawie zakresem rozpoznania został objęty projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...], obręb 1 [...], gmina [...]. Kierując się treścią art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. nakazującego projekt tego rodzaju decyzji uzgodnić z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, a także stwierdzeniem, że na terenie wnioskowanym znajdują się udokumentowane złoża węgla brunatnego "[...]" [...], Burmistrz Miasta [...] pismem z [...] września 2020 r. znak [...] wystąpił do MŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie procesowe organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy nie stwarzało jednakże materialnej podstawy prawnej do zastosowania procedury współdziałania, w której minister właściwy do spraw środowiska mógł wydać postanowienie merytoryczne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i w konsekwencji upoważniony był do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec zaskarżenia wydanego postanowienia w drodze skorzystania z prawa do jego kontroli w toku instancji (art. 106 § 5 k.p.a.). Minister działający w charakterze organu uzgadniającego nie pozostawał bowiem prawnie związany stanowiskiem Burmistrza Miasta [...] (odnośnie do przypisania MŚ posiadania właściwości rzeczowej) i konsekwencje niedostrzeżenia wadliwości w działaniu tego organu mającej związek ze sposobem zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. obciążają wydane przez niego akty. Niesporne pozostaje, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 494) od 21 marca 2020 r. MŚ był organem kierującym działem administracji rządowej – środowisko i tę jego kompetencję przejął MKiŚ na podstawie przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1720). Nie może równocześnie być kwestionowane w sprawie to, że świetle art. 156 ust. 1 p.g.g., organami administracji geologicznej są: 1) minister właściwy do spraw środowiska; 2) marszałkowie województw; 3) starostowie. Właściwość rzeczową poszczególnych organów administracji geologicznej określa art. 161 p.g.g. Za zasadę przepis ten przyjmuje, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 p.g.g.). Wyjątki od tej zasady przewidują natomiast art. 161 ust. 2-4 p.g.g., przy czym zgodnie z treścią art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą wyszczególnione w tych przepisach sprawy, wśród których nie mieści się jednak kompetencja do dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2021 r. sygn. II OSK 3266/19, zgodnie z którym kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w art. 161 ust. 3 pkt 1-10 p.g.g., a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów i nie ulega wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów minister ten nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro minister jest organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g., w tym m. in. złoża węgla brunatnego, to będzie on również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli określona inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża kopaliny. Należy mieć na uwadze, że pojęcie "sprawy związanej z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych" oraz pojęcie "sprawy związanej z dokumentacjami geologicznymi" mają swoje własne znaczenie normatywne (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OW 131/14). Analogiczne stanowisko odnoszące się do rozstrzygnięcia zbliżonej kwestii dotyczącej tego, czy minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej jest właściwy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruncie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 161 ust. 1 i 3 p.g.g. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2021 r. sygn. II OSK 2902/18. Kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nieobjęte dyspozycją wskazanego przepisu. Podnoszone w piśmiennictwie trudności w nadaniu właściwego znaczenia rozwiązaniom wyznaczającym właściwość rzeczową organów administracji geologicznej (por. A. Lipiński, Prawne podstawy geologii i górnictwa, Warszawa 2019, s. 231 i n.) nie mogą wpływać na rozważaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zachowania przez MKiŚ właściwości rzeczowej w sprawie. Powyższy wniosek determinuje uznanie, że zaskarżone postanowienie MKiŚ z 8 lutego 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] września 2020 r., które zostało utrzymane w mocy, pomimo że właściwym do jego wydania po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] był Marszałek Województwa [...], jako wydane w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostają wadliwe w stopniu kwalifikowanym i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego musi nastąpić z pominięciem odniesienia się przez Sąd do zarzutów postawionych w skardze. Zarzuty skarżącego i argumentacja powołana na ich poparcie w swojej zasadniczej części powinna stać się przedmiotem rozpatrzenia przez Marszałka Województwa [...] jak organu właściwego rzeczowo w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.