II SA/Bk 551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Wąsosz z dnia 30 marca 2021 r. nr XV/116/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wąsosz w 2021 roku" stwierdza nieważność § 10 Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wąsosz w 2021 roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 22 czerwca 2021r. (data wpływu do organu 25 czerwca 2021r.) Prokurator Rejonowy w G. zaskarżył uchwałę Rady Gminy W. z [...] marca 2021r. Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2021roku" w zakresie par. 10 Załącznika do uchwały tj. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2021 roku. Zarzucił kwestionowanemu paragrafowi istotne naruszenie prawa a mianowicie art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020r., poz. 638) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności par. 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy W. w 2021roku, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył brzmienie par. 10 ww. Programu po czym stwierdził, że jego treść nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków, co pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem, program powinien zawierać wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Sposób wydatkowania środków powinien być wskazany konkretnie i szczegółowo w odniesieniu do każdego z zadań Programu. Prokurator nawiązał do stanowiska wyrażonego przez WSA w Szczecinie w wyroku z 1 kwietnia 2021r. sygn. II SA/Sz 110/21. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że dokładne i konkretne określenie kwot wydatków na poszczególne zadania jest mało realne w dacie uchwalania Programu (do końca marca). Doświadczenia z poprzednich lat pokazują, że kwoty poszczególnych rodzajów wydatków w danych latach są różne. Wójt nadmienił, że w par. 10 Programu wyszczególniono zadania z konkretnie przeznaczonymi na ich realizację kwotami w zakresie sterylizacji i kastracji psów i kotów (3000 zł) oraz w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie (2000zł.) a pozostałe 50 000 zł, zostało – zgodnie z par. 10 ust. 2 i 3 Programu - przeznaczone na pozostałe zadania ustawowe wynikające z Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (vide: art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2021 r.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 - dalej określanej jako "u.o.z."), a w szczególności art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w regulacjach uchwały wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki. Z kolei w ocenie Rady Gminy W. nie jest możliwe w okresie do końca marca danego roku kalendarzowego dokładne i konkretne określenie w programie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu. Doświadczenia z poprzednich lat pokazują, że kwoty poszczególnych wydatków są różne. W kwestionowanym paragrafie Rada Gminy W. określiła łączną wysokość środków na realizację w 2021r uchwalonego Programu na kwotę 55 000, 00 złotych i wyszczególniła wydatki na dofinasowanie sterylizacji i kastracji psów i kotów na kwotę 3 000, 00 złotych a także na opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie na kwotę 2000,00 złotych, natomiast nie rozdysponowała pozostałych 50 000, 00 złotych na realizację innych zadań stwierdzając ogólnie, że środki te zostały przeznaczone na pozostałe zadania wynikające z Programu. Ocena należytego wykonania nałożonego na radę gminy obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych Rada Gminy W. nie wypełniła należycie delegacji ustawowej, gdyż nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany paragraf uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą cytowanych przepisów. Opisany stan rzeczy nie może wyczerpuje bowiem określenia przez radę gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy W. nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 55 000,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21). W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2021r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. Zaskarżona uchwała w paragrafie 10 przyjętego Programu nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności paragrafu 10 załącznika zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.