III OSK 641/22

Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 484/21 w sprawie ze skargi P.O. na decyzję Rektora [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RDS.4320.13.2020 w przedmiocie przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 484/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.O. na decyzję Rektora [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RDS.4320.13.2020 w przedmiocie przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora [...] z dnia 18 listopada 2020 r. nr WBAiIŚ.4320. 5.2020 (pkt 1); zasądził od Rektora [...] na rzecz skarżącego P.O. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. nr WBAiIŚ.4320.5.2020 Prodziekan do spraw kształcenia i spraw studenckich, działając z upoważnienia Rektora [...], odmówił przyznania P.O. stypendium dla osób niepełnosprawnych w roku akademickim 2020/2021. Decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. nr RDS.4320.13.2020, wydaną na skutek złożenia przez P.O. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rektor wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wnioskodawca w okresie od dnia 1 października 2004 r. do dnia 30 września 2014 r. studiował na kierunku "[...]" i został skreślony ze studiów. Następnie w dniu 1 października 2020 r. podjął studia na kierunku "[...]", których dotyczy wniosek o przyznanie stypendium. Niepełnosprawność strony jest zaś datowana od dnia 1 sierpnia 2019 r. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 października 2020 r. W ocenie organu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym Regulaminem świadczeń dla studentów i doktorantów, który w § 2 ust. 29 stanowi, że świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 5, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Oznacza to, że łączny okres, w którym dana osoba może otrzymać świadczenia w ramach studiów – niezależnie od ich rodzaju i długości trwania, jak też uczelni, na których są odbywane – nie może przekroczyć 6 lat. Okres ten oblicza się w miesiącach, sumując do 72 miesięcy każdy rozpoczęty miesiąc, w którym wnioskodawca posiadał status studenta, w tym na studiach za granicą również wówczas, gdy student przebywa na urlopie od zajęć, ale pozostaje na studiach. W przypadku przerwania studiów i ponownego ich podjęcia liczenie wskazanego okresu jest kontynuowane, a nie rozpoczyna się od nowa. Do wskazanego okresu wlicza się także okresy studiowania sprzed dnia 1 października 2019 r. W przypadku, gdy niepełnosprawność powstała w trakcie studiów lub po uzyskaniu tytułu zawodowego, student może otrzymać stypendium dla osób niepełnosprawnych tylko na jednym kolejnym kierunku studiów, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Zdaniem Rektora, mając na uwadze, że niepełnosprawność wystąpiła u strony w dniu 1 sierpnia 2019 r., tj. przed dniem podjęcia studiów (1 października 2020 r.), przywołany wyżej przepis nie znajduje zastosowania i nie stanowi podstawy do uznania żądania strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję P.O. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 oraz art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym uznaniu, jakoby norma ta stanowiła o 6-letnim okresie przysługiwania uprawnienia do ubiegania się o świadczenia z funduszu pomocy materialnej – podczas gdy z literalnego jej brzmienia wprost wynika, że reguluje ona uprawnienia do otrzymywania świadczenia nie dłużej niż przez okres 6 lat i bez zakreślenia granic czasowych okresu studiowania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez brak należytego uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że według art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ błędnie przyjął, że wskazany w omawianym przepisie termin 6-letni dotyczy okresu, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenie w ramach studiów, a tym samym dla biegu tego terminu nie ma znaczenia, czy student występuje o świadczenie oraz czy je pobiera. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Okres ten powiązano tym samym bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta przez osobę ubiegającą się o jedną z form pomocy materialnej. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak i skargi, bezspornie wynika, że skarżący legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 października 2020 r., w którym zaliczono go od dnia 1 sierpnia 2019 r. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dopiero po uzyskaniu powyższego orzeczenia i podjęciu kolejnych studiów, miał on możliwość ubiegania się o przyznanie stypendium dla osób niepełnosprawnych. Okoliczność, że skarżący w okresie od dnia 1 października 2004 do dnia 30 września 2014 r. studiował na innym kierunku pozostaje zatem bez wpływu na prawo do świadczenia, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor [...] (dawniej: [...]). Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wskazany w tym kluczowym dla niniejszej sprawy przepisie bieg 6-letniego okresu, po upływie którego świadczenie stypendialne nie przysługuje, jest związany z okresem rzeczywistego pobierania tego świadczenia przez studenta, podczas gdy zgodnie z prawidłowym rozumieniem w/w przepisu na bieg wskazanego okresu nie ma wpływu to, czy student występuje o świadczenie oraz czy je pobiera, bowiem jedyne znaczenie dla rozpoczęcia biegu i upływu tego okresu ma czas posiadania przez osobę ubiegającą się statusu studenta. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreślił, że ustawodawca, dostrzegając pewne wątpliwości interpretacyjne na tle obecnej treści art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, podjął działania prowadzące do zmiany ustawy. Na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2232), dokonano zmian w/w przepisu, precyzując, że łączny okres, przez który przysługują świadczenia, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji obejmuje ocenę stanu prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji – w dniu 15 stycznia 2021 r. Ma to znaczenie, ponieważ art. 93 ustawy, którego wykładnię kwestionuje skarga kasacyjna, został w istotnym zakresie znowelizowany z dniem 18 grudnia 2021 r. na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2232). Nowelizacja ta nie była podstawą do rozstrzygania przez organ i nie jest podstawą do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli przez sąd administracyjny. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy definiowania terminu 6 lat wynikającego z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą w dacie wydania w tej sprawie zaskarżonej decyzji, świadczenia wymienione w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, student ma prawo ubiegać się o: 1) stypendium socjalne, 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych, 3) zapomogę, 4) stypendium rektora. Przepis art. 359 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że stypendium ministra może otrzymać student wykazujący się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w/w okres 6-letni odnosi się do okresu otrzymywania stypendium (świadczeń z art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 ustawy), a nie do okresu posiadania przez daną osobę statusu studenta. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez WSA w Bydgoszczy art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że okres 6-letni, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy okresu pobierania stypendium. Prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagało złożonych zabiegów interpretacyjnych i w pełni dopuszczalnym było powołanie się na wykładnię językową. Przy tej wykładni pojęcie "przysługiwać" – wobec braku nadania temu terminowi odrębnego znaczenia na gruncie omawianej ustawy – należy interpretować zgodnie z potocznym (powszechnie przyjętym) rozumieniem. Pojęcie to oznacza "przypadać komuś w udziale; należeć się z tytułu ustawy, prawa, przywileju; skorzystać z przysługującego prawa (por. Słownik Języka Polskiego L-P, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 1007). Tym samym sformułowanie "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, należy rozumieć jako świadczenie, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wymaganych kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu 6 lat, o którym mowa w w/w przepisie, ma znaczenie to, że student występował o świadczenie, które zostało mu przyznane i je pobierał. Okoliczność, że dana osoba jest studentem nie oznacza uzyskania świadczenia (stypendium). Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy, jedynie student może ubiegać się o świadczenie, ale sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do jego uzyskania. Warunki ubiegania się o stypendium socjalne określa art. 91 ustawy. Oznacza to, że aby stypendium to przysługiwało studentowi, musi on nie tylko posiadać status studenta, ale także złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla tej kategorii pomocy finansowej. W związku z powyższym, 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w tej ustawie (np. stypendium socjalne) i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Nie można przy tym zrównywać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym stanowi art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjął skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2/22). Sześcioletni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy, został powiązany w stanie prawnym obowiązującym na datę wydania w tej sprawie decyzji przez organ bezpośrednio z posiadaniem statusu studenta, a nie z okresem pobierania świadczenia stypendialnego (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4741/21; 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4519/21; 12 grudnia 2021 r., sygn. akt 4519/21; 28 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4256/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt III 4304/21; 8 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3913/21 i 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3978/21). Tym samym uznać należało, że także w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było powiązać początku 6-letniego okresu z momentem rozpoczęcia studiów przez studenta ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Skoro z samym statusem studenta ustawa nie wiąże przysługiwania stypendium, to nie można uznać, że to z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec okres 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium stosownie do treści art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie interpretacja, mająca na celu mobilizowanie studentów do sprawnej realizacji procesu studiowania, nie może uzasadniać automatycznego przyjęcia, że w każdej sytuacji upływ 6-letniego okresu studiowania musiałby oznaczać pozbawienie możliwości uzyskania stypendium. Jest to tylko jedna z przyczyn, które mogą uzasadnić przyznanie stypendium osobie, która studiuje nawet dłużej niż 6 lat. Ponadto są i takie kierunki studiów, w których normalny cykl studiowania obejmuje właśnie 6 lat i wówczas jakakolwiek przerwa w toku tych studiów wyłączyłaby studenta z możliwości uzyskania stypendium. Również argument skargi kasacyjnej wskazujący na nowelę przepisu art. 93 ustawy nie potwierdza zaprezentowanego w skardze rozumienia tego przepisu na datę orzekania przez organ. Po pierwsze, orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy jest już jednolite i ugruntowane. Po wtóre, w/w nowelizacja dowodzi raczej intencji prawodawcy zmiany znaczenia i wykładni powołanego przepisu w porównaniu z przyjmowaną w dotychczasowym orzecznictwie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.