II OSK 559/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 624/21 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr SKP.GP.4000.238.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 624/21, oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 20 kwietnia 2021 r., nr SKP.GP.4000.238.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy R. z 26 lutego 2021 r., nr RZP.6730.318.2020 o zawieszeniu postępowania z wniosku J.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na dz. ewid. [...], [...], [...], położonych w miejscowości S., gm. R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO błędnie przyjął, że organ I instancji nie zastosował tych przepisów i nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego, wskutek czego miał dowolnie ocenić okoliczności stanowiące podstawę zawieszenia postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO nieprawidłowo przyjęło, że organ I instancji niedostatecznie uzasadnił swoje postanowienie, w szczególności, że nie wynika z niego jakoby przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie dowodowe i w należyty sposób ocenił okoliczności stanowiące podstawę zawieszenia postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO nieprawidłowo przyjęło, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika zaistnienie przesłanki zawieszenia postępowania w postaci konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (prokuraturę), w tym że organ I instancji nie wskazał bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem administracyjnym, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez prokuraturę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której SKO nie zastosowało ww. przepisów k.p.a. i w konsekwencji: a. nie uwzględniło, że organy administracji publicznej mają obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im udziału w każdym jego stadium, b. nie uwzględniło, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele działek, których dotyczy ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do własności tych działek konieczne jest najpierw rozstrzygnięcie tych wątpliwości, c. nie uwzględniło, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele działek sąsiednich i osobom tym należy zapewnić swobodny udział w postępowaniu, a co za tym idzie, w przypadku w którym udział ten jest utrudniany przez podmioty trzecie (w tym inwestora) przez popełnianie czynów niedozwolonych, okoliczność ta powinna zostać rozstrzygnięta jako zagadnienie wstępne, w celu ustalenia czy żadnej ze stron nie jest uniemożliwiony swobodny udział w postępowaniu, co skutkowało przyjęciem, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania; 5. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co znajduje swój wyraz w nieodniesieniu się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i mogło mieć wpływ na oddalenie skargi; 6. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a., co znajduje swój wyraz w nieodniesieniu się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i mogło mieć wpływ na oddalenie skargi. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieodzownie związana z ingerencją w zakres prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie wszelkie wątpliwości związane z własnością nieruchomości objętych postępowaniem stanowią zagadnienie wstępne konieczne do rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieustalenie, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest każdorazowy właściciel nieruchomości, których mają dotyczyć warunki zabudowy, a co za tym idzie wszelkie wątpliwości związane z własnością nieruchomości objętych postępowaniem stanowią zagadnienie wstępne konieczne do rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji w sprawie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. SKP.GP.4000.238.2021 – uchylającego postanowienie Wójta Gminy R. z 26 lutego 2021 r., nr RZP.6730.318.2020 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, kwestionując podniesione w niej zarzuty. Odpowiedź na skargę złożył też uczestnik postępowania – inwestor J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie w całości z uwagi na niezasadność ponoszonych w niej zarzutów. Z kolei uczestnik postępowania – M.P.2, pismem z 1 grudnia 2021 r., zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 624/21" wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest poprawność sądowej kontroli uznania przez Kolegium braku przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania wszczętego z wniosku J. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym względzie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie w przypadku, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. m.in. wyroki NSA 9.07.2013 r., I OSK 348/12, LEX nr 1374761 oraz z 11.10.2016 r., II OSK 549/15, LEX nr 2169188). W okolicznościach niniejszej sprawy nie było przeszkód (w tym względzie) do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Przeszkodami takimi, w przypadku ustalania warunków zabudowy, nie mogły być bowiem pisma z Prokuratury Okręgowej w Poznaniu informujące o złożeniu przez stronę postępowania zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa na jej szkodę oraz z Prokuratury Krajowej w Warszawie o przekazaniu zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa wraz z wnioskiem o rozpoznanie sprawy poza właściwością miejscową do prowadzenia właściwej Prokuratury Regionalnej w Poznaniu. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia słusznie wskazało, że organ I instancji zawieszając postępowanie administracyjne ograniczył się jedynie do opisania stanu faktycznego sprawy, co dawało podstawy do przyjęcia, że w ten sposób dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób też zgodzić się z powiązanymi ze sobą merytorycznie zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem była kwestia procesowa, dotycząca oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast kwestie umożliwienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania nie są przedmiotem zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd w rozumieniu tego przepisu, zaś ewentualne naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. może być podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego wypada wyjaśnić, że po pierwsze, skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zależy od wykazania, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Po drugie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym wprost stanowi art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera on stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.