II SA/Ol 418/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi H. R. i A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty "[...]" z "[...]" o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie "[...]" miasta "[...]", oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr "[...]" (dawny nr "[...]"), która przeszła na własność Gminy "[...]" na podstawie decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z "[...]. W uzasadnieniu podano, że na podstawie wniosku A. R. Kierownik Urzędu Rejonowego w "[...]" decyzją z "[...]" zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w "[...]" oznaczonej w ewidencji jako działka nr "[...]", stanowiącej własność H. E. i A. R. W wyniku podziału powstały działki nr: "[...]". W decyzji tej wskazano, że teren objęty podziałem w "planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe - działki nr: "[...]" na cele mieszkaniowe; działka nr "[...]" na cele zieleni, a działka nr "[...]" pod drogi oraz ulice i z mocy prawa przechodzi na własność Gminy. Prawo własności Gminy "[...]" w stosunku do działki nr "[...]" zostało ujawnione w księdze wieczystej KWNr "[...]". Działka ta aktualnie oznaczona jest numerami "[...]". Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna 12 czerwca 1997 r. Podstawą jej wydania był art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 30, poz. 127). Przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Organ odwoławczy wskazał, że obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału działki jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych - zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., bądź pod budowę ulic - zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania Państwo "[...]" wystąpili po 20 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza prowadzone pomiędzy Zarządem Miasta a Państwem "[...]" ustalenia i uzgodnienia dotyczące zrzeczenia się odszkodowania. Ich uwieńczeniem była ugoda z "[...]". Wprawdzie nie wskazuje ona dokładnie, jakich działek dotyczy, ale kwestia ta została wyjaśniona podczas przesłuchań świadków, którzy zgodnie zeznali, że zarówno akt ugody, jak i protokół z rokowań i uzgodnień dotyczy terenów, na które sporządzany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W skardze H. E. i A. R. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 20, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 oraz art. 105 k.p.a., Wskazali, że organ odwoławczy jako podstawę nieuwzględnienia odwołania przyjął między innymi fakt, iż skarżący dochodzili swoich praw dopiero po 20 latach. Argument ten jest nieprawdą, gdyż już w grudniu 2000 r., został złożony wniosek o odszkodowanie. Został on źle zaadresowany, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało go Staroście "[...]". Starosta pozostawił go bez rozpoznania, pomimo faktu, iż na spotkaniu z nim ustalono, że jest organem właściwym. W odniesieniu do aktu ugody z "[...]" oraz protokołu z rokowań z 28 lipca 1999 r. skarżący podnieśli - po pierwsze - że dokumenty te zostały sporządzone dwa lata po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej, zgodnie zaś ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w orzeczeniu z 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17), na które to stanowisko powołuje się również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17), do uzgodnień w zakresie odszkodowania według procedury, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.), może dojść między właściwym organem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a nie byłym właścicielem. W dniu, w którym były sporządzane dokumenty między organem a skarżącymi, nie byli oni już właścicielami gruntów objętych decyzją podziałową. Po drugie - dokumenty te nie wskazują, jakich gruntów dotyczą, a organy wnioskowania swoje opierają na przesłuchaniach świadków. W tym miejscu skarżący podkreślili, że ze względu na mieszany sposób ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa grunty według procedury określonej w u.g.n., czyli cywilno-administracyjny charakter czynności, sporne dokumenty dotyczą części cywilistycznej. Organy przekroczyły dopuszczalny procedurą administracyjną zakres możliwości interpretowania niejasnego materiału dowodowego wchodząc w płaszczyznę cywilną sporu. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem zawartym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że [...] inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego." Skoro zatem na podstawie sporządzonych dokumentów cywilnych organ nie jest w stanie rozstrzygnąć jednoznacznie o ich treści, powinien zobligować podmiot, który na jego zapisy się powołuje do dochodzenia swoich racji na drodze cywilnej, zawieszając ewentualnie na ten czas postępowanie administracyjne. Skoro tego nie robi, powinien zastosować art. 81a k.p.a. wskazujący, iż jeżeli pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem skarżących, organy dają wiarę zeznaniom świadków, które są znacząco różne od treści zawartej w dokumentach sporządzonych przez organ administracji. Ich treść jasno określa, iż nie dotyczą one gruntów przejętych na mocy decyzji podziałowej. Według nich świadczyć ma o tym chociażby stwierdzenie w aktu ugody, że: "Państwo E. i A. R. nie będą żądać odszkodowania za drogi, które w wyniku podziału przejdą na własność gminy." Po trzecie - organ II instancji opiera swoją decyzję na dokumentach dostarczonych przez Gminę "[...]", między innymi na protokołach z posiedzeń komisji, rad itp. Dokumenty te nie mają żadnej mocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, chociażby z takiego powodu, iż nie zostały podczas sporządzania autoryzowane przez skarżących (brak podpisów) i w swej treści różnią się od naszej intencji podczas prowadzenia wstępnych negocjacji z Gminą "[...]". Odrębną kwestią jest sposób procedowania sprawy przez organ I instancji. Nie zostały dochowane terminy na rozstrzygnięcie sporu, jak również strona nie była informowana o przesunięciu terminu jej rozstrzygnięcia. Dlatego nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, iż nie dopatrzył się on naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego. Organy oparły się jedynie na korzystnych dla Gminy "[...]" zeznaniach świadków, pomijając jednocześnie zeznania, z których wynika, że skarżący byli niejako zmuszeni do podpisania aktu ugody, oraz protokołu z rokowań. Z treści zeznań wynika wprost, iż do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło ze środków pochodzących od skarżących a podjęcie uchwały w sprawie planu i decyzji podziałowej uzależnione było od podpisania dokumentów niekorzystnych dla skarżących. Kwestię tę jednak należy rozpatrywać w oparciu o prawo cywilne a nie administracyjne. Zastrzeżenie budzi również sposób, w jaki organ II instancji rozpatrzył złożone odwołanie. Ograniczył on się jedynie do weryfikacji wydanej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozpoznania sprawy administracyjnej. Naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśniono wszystkie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadniono decyzji we właściwy sposób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, w skr.: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Jak stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei stosownie do art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przewidziane w ust. 3 art. 98 prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących. Art. 98 ust. 3 przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, orzeczenia.nsa. gov.pl). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przyjęcie że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. W konkluzji zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zrzeczenie się przez skarżących prawa do odszkodowania oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania pomiędzy stroną a organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to jest w pełni uprawnione. Nieruchomość położona w obrębie "[...]" Miasta "[...]", oznaczona jako działki nr "[...]" (dawny numer "[...]") przeszła na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z "[...]" na własność Gminy "[...]" jako publiczna droga gminna. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, dokumenty traktujące o zrzeczeniu się odszkodowania dotyczą tej właśnie nieruchomości. Zawarty w ugodzie z "[...]" zapis, że "Państwo E. i A. R. nie będą żądać od Gminy "[...]" odszkodowania za drogi, które w wyniku podziału przejdą na własność gminy" odnosi się do działki "[...]", gdyż w decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z "[...]" jest to jedyna działka o takim przeznaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego w skardze wyroku wskazał, że zawarcie uzgodnień w kwestii odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, może mieć miejsce przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Powoływanie się przez skarżących na to, że ugoda została podpisana przez nich, gdy nie byli już właścicielami przedmiotowej działki nie zmienia faktu, że w pełni wyczerpuje ona ustne ustalenia, które jeszcze jako właściciele podejmowali z przedstawicielami Gminy. Tego, iż treść aktu ugody i protokołu z rokowań i uzgodnień stanowiła intencję obydwu stron, co do załatwienia sprawy niewątpliwie dowodzą zeznania sygnatariuszy ugody - ówczesnego Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" i Sekretarza i Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" oraz B. M. także ówczesnego członka zarządu Miasta i Gminy "[...]", jak również protokół z posiedzeń Zarządu Miasta "[...]" z 10 lutego 1999r. i z 24 i 29 marca 1999r. oraz protokół Sesji Rady Miejskiej "[...]" z 30 marca 1999r. Jednocześnie, co istotne, rzeczone środki dowodowe, jak również dokumenty potwierdzają retrospekcyjnych charakter zrzeczenia się przez skarżących odszkodowania za przejęte na własność Gminy działkę (nr "[...]"). Wbrew zarzutom skarżących, nie sposób tego kwestionować, skoro w piśmie z 15 lutego 2000 r. oznajmili oni Burmistrzowi Miasta i Gminy w "[...]", że "brak(-) wykonania w terminie uzgodnień zawartych w dniu "[...]"" zwalnia ich z "˃˃aktu ugody˂˂ o przekazaniu bezpłatnie terenu pod ulice". Skarżący sami zauważają, że "sporne dokumenty dotyczą części cywilistycznej". Nie oznacza to jednak, że "organy przekroczyły dopuszczalny procedurą administracyjną zakres możliwości interpretowania niejasnego materiału dowodowego wchodząc w płaszczyznę cywilną sporu". Zaistniały spór cywilnoprawny jest bowiem prawnie irrelewantny względem kontrolowanego postępowania administracyjnego, gdyż jak długo skarżącym nie uda się uchylić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym się od skutków prawnych oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania, którego złożenie zostało jedynie potwierdzone treścią aktu ugody z "[...]", tak długo będą one oddziaływać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, organy wypełniły obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadziły w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuściły jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokonana została wszechstronna ocena okoliczności sprawy i analiza całokształtu materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.