II SA/Po 1224/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania S. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2017 r., [...], w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji tego drugiego organu z dnia [...] 2012 r., [...], [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce [...], ark. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Dnia 30 listopada 2011 r. S. D. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część gospodarczą i mieszkalną (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego ogłoszono w Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p."), ustalił dla inwestycji warunki zabudowy. Wśród istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy ustaleń decyzji wskazać te dotyczące linii zabudowy. Wyznaczono ją jako: obowiązującą, która przebiega "bez zmian [...] wzdłuż ściany frontowej budynku istniejącego" (jako, że planowana rozbudowa nie dotyczy frontu budynku – uw. Sądu) oraz maksymalną nieprzekraczalną, "jako przedłużenie linii tylnej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym)" (zob. k. 79 oraz 86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. S. D. wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] 2012 r. poprzez wykreślenie pkt 1 ppkt a, dotyczącego maksymalnej linii zabudowy budynku rozbudowanego. Wskazała, że ustala się tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), odmówił zmiany rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy z dnia [...] 2012 r. Podkreślił, że zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. można dokonać jedynie za zgodą strony, a żadna ze stron – mimo wezwania organu – jej nie udzieliła. Pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. ponownie wystąpiła o zmianę decyzji, załączając tym razem pisemne zgody stron postępowania (k. 131-136 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 104 i art. 155 K.p.a., ponownie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 2012 r. Wyjaśnił, że istotą postępowania z art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania omawianego trybu uwarunkowana jest w ocenie Prezydenta prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Organ zaznaczył dalej, że żądana przez S. D. zmiana nie jest możliwa do zaakceptowania, gdyż w sprawie nastąpiła "zmiana stanu prawnego" działek [...] i [...] co powoduje, że nie ma prawnej możliwości zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. W odwołaniu S. D. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wykreślenia pkt 1 ppkt a decyzji z dnia [...] 2012 r.. Wskazała, że aktualni właściciele poszczególnych działek wyrazili zgodę na zmianę decyzji i niezasadne jest żądanie wyrażenia takiej zgody przez osoby nie będące już właścicielami nieruchomości. S. D. dodała, że wykreślenie punktu decyzji objętego jej wnioskiem pozwoli rozbudować dom o nie więcej niż 6 m co stanowi istotne znaczenie w powiększeniu planowanego garażu do miejsc dla dwóch pojazdów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowej, a decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, ponieważ spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się także do kwestii dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie w ramach takiego samego stanu prawnego i faktycznego z udziałem tych samych stron. Kolegium stwierdziło, że modyfikacja stanu faktycznego w zakresie osób będących stronami postępowania, jak i stanu prawnego sprawy powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja. Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu wskazało, że przedmiotem postępowania jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i to pomiędzy nimi następuje zmiana. W skardze S. D. wystąpiła o uchylenie decyzji obu instancji oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśniła, że istnieje trwała rozbieżność w orzecznictwie, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. W orzecznictwie dopuszcza się zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., a przy tym podkreśla, że nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Kolegium, co do skutków prawnych modyfikacji kręgu osób będących stronami postępowania. Zaznaczyła, że uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. wywodzi się z prawa własności danej nieruchomości. Osoba, która przestała być właścicielem przekazała wszystkie swoje prawa i obowiązki nowemu właścicielowi, także uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy w dniu 18 kwietnia 2018 r. poza S. D. stawiła się uczestniczka postępowania A. B., a nadto J. B., właścicielka lokalu w budynku na działce [...] J. B. została przez Sąd dopuszczona do udziału w postępowaniu jako uczestnik. Zarówno A. B. i J. B. oświadczyły, że zgadzają się na zmianę decyzji z 2012 r., której dotyczy postępowanie administracyjne oraz że popierają skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarówno w zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i w utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] 2017 r. odmówiono zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2012 r. ze względu na zakwestionowanie przez organy dopuszczalności zmiany tej ostatniej w związku z modyfikacjami własnościowymi dotyczącymi działek sąsiadujących z działką inwestora (krąg stron). Kolegium uwypukliło nadto, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., jako że jest to decyzja związana. Zaznaczyć trzeba, że organy nie rozstrzygnęły merytorycznie wniosku S. D., natomiast niejako a limine zakwestionowały możliwość uwzględnienia jej żądania w trybie art. 155 K.p.a. W ramach kontroli legalności rolą Sądu jest więc zweryfikowanie, czy wskazane przez organy przesłanki stanowiące – ich zdaniem – przeszkodę zmiany decyzji okazały się usprawiedliwione. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się w takim przypadku odpowiednio. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię, czy możliwa jest zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. wyrok z dnia 7 marca 2014 r., II OSK 2455/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) należy zauważyć, że w tym względzie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych związana z oceną, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, a tym samym czy dopuszczalna jest jej zmiana w trybie art. 155 K.p.a., czy przeciwnie – ma charakter związany, co wyklucza zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Według jednego z poglądów decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11 oraz z dnia 3 grudnia 2010 r., II OSK 1725/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07, orzeczenia.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu (wyrażonego także we wskazanym na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r.), że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna, a to ze względu na to, że przepisy będące jej podstawą kreują dla organu pewien margines oceny, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. Stwierdzając możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. należy rozstrzygnąć kwestię najistotniejszą w sprawie, a mianowicie, czy na dopuszczalność wdrożenia tego trybu wpływają modyfikacje w zakresie podmiotowego kręgu stron postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie gdy wydano decyzję z dnia [...] 2012 r., właścicielem działek [...] i [...] sąsiadujących z działką [...] S. D. (teren inwestycji) była A. Z. (k. 11 i 12 akt administracyjnych). Obecnie natomiast właścicielem działek [...] i [...] jest [...] – Z. Z.. Ubocznie dodać też trzeba – co zostało ujawnione na etapie postępowania sądowego w trakcie rozprawy – że do zmiany własnościowej doszło też w odniesieniu do działki [...], gdyż jeden z lokali w zlokalizowanym na niej budynku nabyła od M. B. J. B. (stawiła się na rozprawie) (zob. k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz k, 33 akt sądowych). Spór w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy zmiana właściciela działki sąsiedniej wyklucza a limine możliwość wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 155 K.p.a. i to pomimo, że nowy właściciel wyraża na to wprost zgodę? Kolegium zdecydowanie opowiedziało się za niedopuszczalnością zmiany decyzji w takich okolicznościach, natomiast S. D. uważa, że nie ma przeszkód w zastosowaniu trybu z art. 155 K.p.a. Przystępując do rozstrzygnięcia wskazanego wyżej zagadnienia rozpocząć należy od podkreślenia, że art. 155 K.p.a. nie zawiera przesłanki wyłączającej możliwość zmiany decyzji ze względu na zmianę kręgu osób mających potencjalnie interes prawny w sprawie rozstrzygniętej decyzją zmienianą. Pogląd, że w takim przypadku wdrożenie trybu z art. 155 K.p.a. jest niedopuszczalne wynika więc nie wprost z przepisu prawa, ale z jego interpretacji przedstawionej niektórych orzeczeniach sądów (i to niekoniecznie zapadłych w kontekście decyzji o warunkach zabudowy). Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że ocena dopuszczalności stosowania trybu z art. 155 K.p.a. w kontekście zmian w zakresie kręgu stron postępowania wymaga głębszej refleksji, z uwzględnieniem charakteru stosunku administracyjnoprawnego, który nawiązał się pomiędzy stronami innymi niż inwestor na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W doktrynie zaproponowano – i jest to propozycja trafna – podział stosunków administracyjnoprawnych na osobiste, rzeczowe oraz pośrednie (J. Starościak. Stosunek administracyjnoprawny, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.) System Prawa administracyjnego, tom III. Wrocław, Warszawa. Kraków, Gdańsk 1978, s. 21, 33, 34.). Akty administracyjne rzeczowe zmierzają do określenia statusu prawnego pewnej rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Na ich podstawie powstają tzw. "rzeczowe stosunki administracyjnoprawne", które dotyczą podmiotów zewnętrznych wobec administracji, ale zostają nawiązane w celu uregulowania pozycji "rzeczy", która znajduje się we władaniu tego podmiotu. Regulatywne oddziaływanie tego aktu rozciąga się na każdoczesnego posiadacza rzeczy. Obojętne jest to, czy jest on świadom tego, czy też nie. Ukształtowany aktem rzeczowym stosunek prawny nie wygasa z chwilą zakończenia istnienia podmiotu stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą (tak: A. Matan, Akt administracyjny "osobowo-rzeczowy" – zagadnienia następstwa prawnego, Roczniki Administracji i Prawa, Rok VII/VIII, s. 113, z powołaniem także na J. Starościaka, jw., s. 33). Zaznaczyć nadto trzeba, że powyższym stosunkom bliskie są stosunki administracyjnoprawne pośrednie (osobowo-rzeczowe), gdzie dochodzi do ulokowania w "rzeczy" ośrodka wykonywania pewnych uprawnień (obowiązków) administracyjnoprawnych (A. Matan, jw., s. 116). Przenosząc powyższą podbudowę teoretyczną na okoliczności niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nawiązywać będzie stosunek administracyjnoprawny łączący elementy rzeczowe (dominujące) z osobowymi. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy konkretnej nieruchomości i tworzy nierozerwalnie związane z nią uprawnienia dla jej beneficjenta (wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy) oraz pewne obowiązki będące jej korelatami po stronie podmiotów praw rzeczowych nieruchomości otaczających (sąsiednich). O ile w odniesieniu do wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy można powołać przepisy nadające decyzji elementy osobowe (zob. regulację dotyczącą sukcesji administracyjnoprawnej z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.), to po stronie innych podmiotów będących "biernymi" stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powstanie skutek ewidentnie "rzeczowy" w tym sensie, że znosić następstwa takiej decyzji będzie musiał aktualny dysponent prawa rzeczowego do działki sąsiedniej oraz każdy dalszy nabywca. Wracając więc do postawionego wcześniej pytania dotyczącego stosowania art. 155 K.p.a. do ostatecznych decyzji w sprawie warunków zabudowy stwierdzić należy, że zmiana podmiotowa po stronie właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, którzy w postępowaniu byli innymi aniżeli inwestor "biernymi" stronami, nie może być traktowana jako przesłanka wyłączająca automatycznie możliwość żądania zmiany decyzji. Ze względu na rzeczowy charakter stosunku administracyjnoprawnego określającego status właścicieli nieruchomości sąsiedniej względem inwestycyjnej, zbycie tej pierwszej powoduje bowiem przeniesienie w całości obowiązków znoszenia inwestycji (będących korelatem uprawnień inwestora) na nowego nabywcę. Nabywca w ten sposób wstępuje w prawa zbywcy. Z tego powodu staje się on zdolny "reprezentować" – jako własne – prawa dotychczasowej strony postępowania, które "ulokowane" są niejako w jego nowo nabytej nieruchomości (w sensie opisanym wyżej). Uzupełniając warto wspomnieć też, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Przepis ten dotyczy co prawda etapu postępowania administracyjnego, jednakże ukazuje on dobitnie, że ustawodawca nie wyklucza konstrukcji następstwa prawnego w sferze stosunków administracyjnoprawnych procesowych, wyrażającego się w przejęciu uprawnień strony, gdy chodzi o prawa zbywalne. W ocenie Sądu również względy racjonalności nakazują odrzucić pogląd, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wykluczone byłoby stosowanie art. 155 K.p.a. tylko dlatego, że nastąpiło zbycie którejkolwiek z nieruchomości sąsiednich (chociażby była to nieruchomość, na którą projektowana zabudowa oddziałuje w sposób minimalny). Trudno bowiem obronić taki pogląd, biorąc pod uwagę, że zbywca nieruchomości sąsiedniej i tak traci na skutek zbycia swe uprawnienia względem niej, a więc jego ochrona traci sens; z kolei prawa nabywcy są silnie chronione, bowiem zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga jego zgody. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że S. D. występując o zmianę decyzji przedstawiła pisemną zgodę właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, na zmianę decyzji Prezydenta z dnia [...] 2012 r., [...], [...] Warto wskazać, że zgodę udzielił wprost między innymi Z. Z., który nabył nieruchomość obejmującą działki [...] i [...] po A. Z.. Z kolei, gdy chodzi o J. B., która nabyła współwłasność (lokal) nieruchomości obejmującej działkę [...], to oświadczyła ona na rozprawie przed Sądem, że także zgadza się na zmiany projektowane przez S. D.. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że powody dla których a limine odmówiono S. D. zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] 2012 r., [...] nie były usprawiedliwione. Na dalszym etapie postępowania obowiązkiem Prezydenta będzie merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącej o zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzec w tym miejscu jednak trzeba, że J. B. powinna wyrazić zgodę na zmianę decyzji, a zgodę taką należy włączyć do akt administracyjnych (jak wyżej wskazano, złożyła ona co prawda jednoznaczne oświadczenie w tym względzie, ale nie przed organem administracji, tylko przed Sądem). Sąd nie zajął stanowiska co do pozostałych merytorycznych aspektów postępowania, jako że dotychczas nie były one przedmiotem rozważań organów administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił decyzje obu instancji, gdyż wydano je z naruszeniem art. 155 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu pobrana od skarżącej zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).