VII SA/Wa 579/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...]lutego 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania B. O.– uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] nakładającą na K. M. obowiązek doprowadzenia - w wyznaczonym terminie - wiaty (6 m x 6,7 m) na działce nr ew. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: wykonanie od granicy z działką nr ew. [...] ściany oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI 60 - np. poprzez obicie blachą ściany murowanej 12 cm z materiałów niepalnych (bloczek betonu komórkowego) na fundamencie bądź ściany z pustaków szklanych ogniochronnych El 60 (atest); wysunięcie ściany o co najmniej 0,3 m poza lico ściany wiaty lub na całej wysokości ściany zastosowanie pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m w klasie odporności ogniowej El 60 - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...]WINB wskazał, że podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ powiatowy upatrywał w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że wiata nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę i nie stosuje się do niej § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Dalej organ podkreślił, że przedmiotem sprawy jest obiekt o wym. 6 m x 6,7 m, o słupach murowanych o wym. 38 cm x 40 cm i tzw. przybramowych o wym. 57 cm x 57 cm z podciągiem żelbetowym (25 x 57 cm) z dachem dwuspadowym z blachodachówki z przesuniętą kalenicą, ze spadkiem na działkę sąsiednią nr ew. [...]z rynnami i rurami spustowymi, o wysokości 3,2 m (od działki o nr ew. [...]) i 2,52 m (od działki nr ew. [...]), położony ok. 25 cm od obiektu o wym. 6 m x 4 m. Między słupami wypełniony jest ścianami z desek, s ściana frontowa jest otwarta. Z dokumentacji fotograficznej, protokołu kontroli i fotografii odwołującej wprost wynika, że budynek ten nie jest wiatą. Brak jednej ściany nie przesądza automatycznie, że obiekt jest tylko wiatą, do której nie stosuje się § 12 ww. rozporządzenia. Nie pozbawia go bowiem cech budynku. Sporny obiekt jest zatem budynkiem o wskazanych wymiarach, z trzema ścianami, o pow. ok. 40 m2, opartym na fundamencie, na masywnych słupach murowanych i przybramowych z podciągiem żelbetowym, dachem ze spadkiem na działkę nr ew. [...]. Organ przypomniał, że Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty". Powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że brak definicji tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. funkcji obiektu. Podkreśla się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Powszechnie za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego, www.sjp.pwn.pl). W załączniku nr 1 do rozporządzenia RM z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 199 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.) wskazuje się, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione. Przedmiotowy obiekt posiada ściany wykonane częściowo z desek drewnianych, częściowo murowane (słupy) z trzech stron. Ponadto, z akt sprawy zakończonej decyzją [...] lipca 2019 r. wynika, że posadowiony jest na ścianach fundamentowych poniżej rzędnych terenu. Zdaniem [...]WINB, cechy te świadczą, że nie jest wiatą, to jest lekką konstrukcją wspartą na słupach. Obiekt ten nie spełnia ww. cech (posiada fundament), jest trwale związany z gruntem i posiada dach oraz - wbrew stanowisku PINB - wydzielony jest z przestrzeni ścianami. Oceny tej nie zmienia niewypełnienie całkowite ściany frontowej. Odmienna interpretacja, to jest zrealizowanie budynku ze wszystkimi ścianami, a następnie usunięcie jednej z nich, lub drzwi pozbawiałoby obiekt cech budynku, co jest nieuzasadnione (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010r. sygn. akt: III SA/Po 356/10; wyrok NSA z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II FSK 2086/13). Sporny obiekt wypełnia zatem cechy budynku, do którego stosuje się § 12 cyt. rozporządzenia, a z uwagi na funkcję jest budynkiem garażowym. Inwestor powinien zatem uzyskać pozwolenie na budowę. Dalej organ przytoczył art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podkreślając, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, a łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy jest zgłoszenie. Jednak z uwagi na powierzchnię zabudowy ok. 40 m2 bezspornym jest, że obiekt ten wymagał pozwolenia na budowę. Postępowanie powinno zatem toczyć się w trybie określonym w art. 48 cyt. ustawy z uwzględnieniem ww. rozporządzenia. Dalej [...]WINB obszernie opisał uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej podkreślając m.in., że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest koniecznością prowadzenia ponownego postępowania przez PINB w [...], w celu zachowania zasady dwuinstancyjności. Postępowanie przeprowadzono zatem z naruszeniem art.: 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym rozpatrzenie sprawy co do istoty we właściwym trybie, z uwagi na błędną kwalifikację robót, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę na ww. decyzję złożył K.M. podnosząc m.in., że PINB nie naruszył procedury i prawa materialnego, bowiem obiekt - w świetle orzecznictwa, definicji słownikowych oraz znaczenia potocznego - jest wiatą. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał obszernie orzecznictwo i podkreślił, że obiekt spełnia wszystkie kryteria określone w ww. wyrokach - jest samodzielną lekką budowlą, posiadająca dach oraz niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca przed oddziaływaniem atmosferycznym. Posiada słupy, które są podstawowym elementem konstrukcyjnym i wiążącym budowlę trwale z gruntem, co potwierdza dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Skarżący zaznaczył, że za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowlę z gruntem, co zostało w tej sprawie spełnione. Dalej podkreślił, że "Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych" (PKOB) służy statystyce działalności budowlanej, sporządzaniu sprawozdań budowlanych, spisom budowli i mieszkań, statystyce cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych, jak i ich klasyfikacji. Nie stanowi jednak aktu wykonawczego do Prawa budowlanego. W ocenie strony, elementem przekazywania obciążeń ze słupa na grunt jest fundament (stopa fundamentowa), na którym słup się opiera, której zastosowanie jest powszechnym rozwiązaniem konstrukcyjnym, zgodnym ze sztuką budowlaną, stosowanym od wieków. Jej niezastosowanie mogłoby doprowadzić do katastrofy budowlanej. Fundamenty ograniczają się do stóp fundamentowych przekazujących obciążenia ze słupów na grunt. Nie wykonano ław fundamentowych, czy ścian fundamentowych pomiędzy stopami. Skarżący zakwestionował powołane przez WINB orzecznictwo zaznaczając, że dotyczyło ono konkretnych spraw, w których m. in. wiatę wykonano pomiędzy dwoma innymi budynkami, a niniejsza jest obiektem wolnostojącym. Zaskarżona decyzja zatem rażąco narusza prawo. Organ błędnie ocenił okoliczności faktyczne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2c Prawa budowlanego sporna wiata nie wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, gdyż jej powierzchnia zabudowy nie przekracza 50 m2 i znajduje się na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten, na zasadzie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zakres kontroli Sądu w tej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie(poz. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - k.p.a. i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do § 2a art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w powyższych graniach Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. [...]WINB zasadnie poddał w wątpliwość dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną spornego obiektu budowlanego jako wiaty, z uwagi na jego cechy, konstrukcję i funkcję jaką pełni (garaż). Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym fotograficznej, wynika, że sporny obiekt o wymiarach 6 m x 6,7 m został wzniesiony na słupach murowanych (38 cm x 40 cm każdy) oraz słupach przybramowych (57 cm x 57 cm każdy) i wzmocniony podciągiem żelbetowym (25 x 57 cm). Przykrycie stanowi dach dwuspadowy z blachodachówki, którego spadek skierowany jest w stronę działki sąsiedniej (nr ew. [...]). Obiekt posiada zróżnicowaną wysokość 3,2 m (od strony działki o nr ew. [...]) i 2,52 m (od strony działki nr ew. [...]). Ściany z trzech stron stanowią słupy wypełnione deskami, a ścianę od frontu pozostawiono otwartą. Obiekt został wyposażony w rynny i rury spustowe i usytuowany w odległości ok 25 cm od innego obiektu o wymiarach 6 m x 4 m. Organ ustalił ponadto, że całość konstrukcji posadowiona jest na ścianach fundamentowych zagłębionych w gruncie, poniżej rzędnej terenu. Ustalono też, że obiekt pełni funkcje garażowe. Tym samym kwalifikacja opisanego obiektu dokonana przez organ I instancji nastąpiła z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec przyjęcia, że stanowi on wiatę, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, pomimo, że ww. opis wskazuje, że jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 cyt. ustawy, a więc obiektem budowlanym, trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Trwałe związanie z gruntem sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce, bez względu na technologię w jakiej związanie wykonano. Zgodnie z encyklopedycznym pojęciem, fundamenty stanowią osadzone w gruncie dolne części budynków lub podstawa konstrukcji. Rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty. Niemniej nie zmienia to charakteru obiektu budowlanego jako budynku, wbrew argumentacji przedstawionej w skardze. Niewątpliwie jest on również wydzielony z przestrzeni trzema ścianami. Wiatę stanowi natomiast wyłącznie lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2020r. sygn. akt II OSK 603/19, LEX nr 3038270). Tym samym charakteru spornego obiektu budowlanego, jako budynku nie zmienia również brak jednej ściany. Skoro – według ustaleń organu odwoławczego - sporny budynek jednocześnie posiada powierzchnię ok. 40 m2, to zgodnie z art. 28 ust. 1 w zestawieniu z treścią art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ostatni z ww. przepisów zwalnia bowiem z tego obowiązku i wymaga tylko zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1) wyłącznie "wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, a łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Prawidłowo zatem w opisanej sytuacji organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kończąc Sąd podkreśla, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. ), której istotę jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy się odnieść, aby prawidłowo zakreślić tożsamość danej sprawy. Wskazanie w podstawie prawnej przez organ odwoławczy innego przepisu niż zastosował organ pierwszej instancji niewątpliwie nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a. Prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji (odwoławczej), co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Takich braków postępowania pierwszoistancyjnego nie mógł zatem konwalidować organ odwoławczy. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., skargę oddalił.