III OSK 44/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 372/21 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2021 r. nr SKO.60.56.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.W. na rzecz M.W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 372/21, po rozpoznaniu skargi M.W. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej "SKO") z dnia 24 lutego 2021 r., nr SKO.60.56.2020, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy G. (dalej "Wójt", "organ I instancji") decyzją z dnia 17 marca 2020 r. – po rozpatrzeniu wniosku S.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Firma Handlowo-Usługowa, [...], [...], [...] (dalej "inwestor") – określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża [...], na działkach o nr: [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. W decyzji organ I instancji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie prac geologicznych wydobywania kopalin ze złoża. Jednocześnie stwierdził, że przedsięwzięcie nie należy do kategorii inwestycji stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, jak również nie wymaga prowadzenia postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, nie określił też obszaru ograniczonego użytkowania. Organ I instancji powołał przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej "u.i.o.ś.") oraz przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego. Podał, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył kartę informacyjną przedsięwzięcia sporządzoną w oparciu o wymogi określone w art. 62a ust. 1 u.i.o.ś., uzupełnioną pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. oraz kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie ono oddziaływać, a także wypisy z ewidencji gruntów. Wskazał, że planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 39, 40 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wobec tego postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. na inwestora nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalono zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Natomiast postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej "RDOŚ") uzgodnił warunki planowanego przedsięwzięcia, a zalecenia dla inwestora zostały uwzględnione przez organ I instancji w całości i zawarte w sentencji decyzji. Organ I instancji wskazał, że łączna powierzchnia działek, na których planowana jest inwestycja, wynosi 4,1596 ha i są to grunty orne, pastwiska oraz nieużytki. Planowane przedsięwzięcie będzie polegało na wydobywaniu i przeróbce piasku ze żwirem ze złoża kruszywa naturalnego o powierzchni 3,4663 ha, zlokalizowanego na tych działkach. Zasoby geologiczne kopaliny wynoszą 1 791 470 Mg, a planowane średnioroczne wydobycie kopaliny zakładane jest na poziomie ok. 120 000 Mg i będzie się wahać w zależności od zapotrzebowania na surowiec, a przewidywany czas eksploatacji szacowany jest na maksymalnie 15 lat. Eksploatacja kruszywa prowadzona będzie przy użyciu koparki podsiębiernej, a kopalina poddawana będzie procesom uszlachetniania polegającym na przesiewaniu z użyciem mobilnego przesiewacza, przy czym przewiduje się uszlachetnianie około 90% wydobytego złoża, zaś pozostała część będzie wywożona bezpośrednio po wydobyciu. Kopalina eksploatowana będzie bez odpompowania wody z wyrobiska. Określono też w jaki sposób będzie odbywał się wywóz kruszywa z kopalni. Etap realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji wiązać się będzie przede wszystkim z emisją hałasu i zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem będą maszyny, urządzenia i samochody wykorzystywane przy pracach wydobywczych. Najbliższe zidentyfikowane tereny objęte ochroną akustyczną to: zabudowa jednorodzinna na działkach o nr: [...], w odległości około 70 m od granic złoża, nr [...], w odległości około 260 m od granic złoża; nr [...], w odległości około 270 m od granic złoża, na działce nr [...], w odległości około 280 m od granic złoża oraz zabudowa zagrodowa na działce nr [...], w odległości około 380 m od granic złoża. Na etapie realizacji przedsięwzięcia nie przewiduje się ponadnormatywnych emisji do powietrza. W wyniku działalności związanej z wydobyciem kruszywa powstawać będą zanieczyszczenia powietrza związane głównie ze spalaniem paliw w silnikach maszyn i urządzeń pracujących przy wydobyciu i transporcie kopaliny oraz pyły unoszone w wyniku wydobycia i przemieszczania kopaliny. Przeprowadzona w raporcie analiza wykazała, iż prace przygotowawcze oraz eksploatacja nie będą negatywnie oddziaływać na środowisko pod względem zanieczyszczenia powietrza. Obecność pyłów w powietrzu ograniczy się do terenu w najbliższym sąsiedztwie wyrobiska oraz składowisk nadkładu. Będzie to emisja niezorganizowana, a jej uciążliwość uzależniona od intensywności procesu wydobycia i warunków pogodowych. Prace przygotowawcze oraz rekultywacyjne prowadzone będą wyłącznie w godzinach od 6:00 do 22:00, zaś eksploatacja złoża odbywać się będzie wyłącznie w porze dziennej, od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 18:00, ok. 230 dni w roku. Prace nie będą prowadzone w okresie zimy, gdy grunt będzie zamarznięty. Hałas z kopalni będzie tłumiony poprzez usytuowanie sprzętu wydobywczego na poziomie roboczym wyrobiska, kilka metrów poniżej powierzchni okolicznego terenu. W miarę postępu prac, powstałe wyrobiska będą stanowiły dodatkowe naturalne osłony akustyczne. Z kolei przeprowadzona analiza rozprzestrzeniania się hałasu wykazała, że eksploatacja złoża nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na terenach objętych ochroną, a przewidywane poziomy hałasu będą niższe od wartości dopuszczalnej dla pory dnia. Przy przyjętym sposobie eksploatacji przedmiotowa inwestycja nie będzie więc stanowić zagrożenia dla środowiska wodno-gruntowego. Dodatkowo podczas prowadzenia procesu wydobycia nie będą wytwarzane odpady, gdyż nadkład będzie tymczasowo magazynowany i wykorzystywany do rekultywacji. Wójt podał, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze dorzecza Pregoły, dla którego opracowano plan gospodarowania wodami dorzecza Pregoły, wyznaczony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1959). Teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie, nie jest położony w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, a najbliższe czynne publiczne ujęcie wody podziemnej zlokalizowane jest w odległości około 4 km. Złoże [...] zlokalizowane jest poza formami ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r poz. 55), a najbliższy obszar Natura 2000 znajduje się w odległości około 2 km od planowanej inwestycji. Ponadto teren inwestycji znajduje się poza granicami korytarzy ekologicznych. W celu określenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko została wykonana inwentaryzacja przyrodnicza obejmująca swym zakresem teren inwestycji wraz z terenami przyległymi, znajdującymi się w strefie potencjalnego oddziaływania, z którego wynika, że zgodnie z ustaleniami raportu planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze. Eksploatacja kruszywa naturalnego przyczyni się do znacznego przekształcenia terenu, ponieważ wiąże się z dewastacją całej powierzchni gruntu przeznaczonej pod wydobycie. Biorąc jednak pod uwagę rolniczy charakter terenu, lokalizację poza formami ochrony przyrody, brak stanowisk chronionych gatunków roślin i grzybów, wykazany brak negatywnego wpływu na lokalne populacje chronionych zwierząt oraz przy zastosowaniu wskazanych warunków realizacji przedsięwzięcia, które przyczynią się do minimalizacji i ograniczania oddziaływania inwestycji, RDOŚ ocenił, że realizacja inwestycji na przedmiotowym obszarze nie będzie negatywnie wpływać na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, przy założeniu, że inwestycja będzie realizowana zgodnie z założeniami ustawy o ochronie przyrody. Natomiast po zakończeniu działalności górniczej przewiduje się, że na skutek eksploatacji złoża teren zostanie obniżony średnio o około 28 m, w tym powstanie zbiornik wodny o głębokości od 4,5 m do 15 m. Po zakończonej eksploatacji tereny wyrobiskowe zostaną poddane rekultywacji, która ma na celu zrekompensowanie niekorzystnych zmian wynikających z działalności kopalni odkrywkowej. Organ I instancji zauważył, że w toku postępowania zostały złożone liczne uwagi dotyczące realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, jednakże zarzuty związane z negatywnym wpływem oddziaływania kopalni na siedziby ludzkie należy uznać za nieuzasadnione, gdyż każda działalność ludzka, może mieć wpływ na środowisko, w tym na zdrowie i samopoczucie ludzi. Natomiast uzyskane w toku przeprowadzonej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wyniki analiz oddziaływania na poszczególne komponenty środowiska, odniesione do aktualnie obowiązujących norm prawnych, wykazały, że przy prawidłowym postępowaniu przedsięwzięcie nie wpłynie ponadnormatywnie na stan środowiska na etapie jego realizacji, eksploatacji i likwidacji. I tak wywóz kopaliny został zorganizowany w kierunku wschodnim, w ten sposób, aby ruch pojazdów ciężkich odbywał się z dala od zabudowań mieszkalnych. Jednocześnie z uwagi na to, że droga wywozu kruszywa (przez działkę nr [...]) stanowi własność Lasów Państwowych, inwestor zobowiązany będzie do uzyskania zgody Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku na jej wykorzystanie. Dodatkowo w celu minimalizacji zjawiska emisji pyłów inwestor zobowiązany jest do przestrzegania zasad związanych zarówno z prawidłowym prowadzeniem procesu wydobycia kopaliny, jak i odpowiednim zabezpieczeniem pojazdów wywożących kruszywo zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z kolei co do podnoszonej możliwości zalania przez wody gruntowe działki nr [...] organ I instancji stwierdził, że poziom wody gruntowej w jej obrębie jest wyższy niż w obrębie samego złoża, a wody w obrębie złoża i sąsiedztwie mają charakter statyczny, tj. nie występują pod ciśnieniem. Dodatkowo działka nr [...] nie znajduje się na kierunku spływu wód gruntowych w obrębie złoża. Zgodnie bowiem z raportem badania na potrzeby inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wykonywano w czasie 12 kontroli terenowych w okresie od maja do października 2017 r., a z uzupełnienia raportu wynika, że w dniach 4 i 6 czerwca 2019 r. przeprowadzono dwie dodatkowe kontrole terenowe. Zdaniem Wójta obszerne wyjaśnienia autorów inwentaryzacji przyrodniczej są spójne, logiczne i prowadzą do wniosku, że dokonana ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia co do gatunków ptaków, została przeprowadzona właściwie. Organ I instancji zauważył także, że w przypadku przystąpienia do eksploatacji przedmiotowego złoża teren działki nr [...] zostanie objęty obszarem górniczym, natomiast ruch drogowy na tym odcinku zostanie przeniesiony na działkę nr [...], co będzie wymagało uprzedniego przeprowadzenia odrębnego postępowania o zamianę nieruchomości w trybie ustawy z dnia 22 listopada 2019 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65) i nie może być przedmiotem rozważań na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt podkreślił, że przy przyjętych do analizy założeniach nie stwierdzono ponadnormatywnej uciążliwości planowanej inwestycji spowodowanej emisją zanieczyszczeń do powietrza, czy też rozprzestrzenianiem się hałasu. Na skutek odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. utrzymało decyzję Wójta z dnia 17 marca 2020 r., uznając, że spełnia ona wymogi określone w art. 82 ust. 2-3 i art. 85 ust. 1 u.i.o.ś. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo sposób realizacji planowanej inwestycji, w tym również procedurę eksploatacji złóż oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy ustaw i rozporządzeń. Wskazał, że sporządzony w niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko spełnia wymogi określone w art. 66 u.i.o.ś., zaś w toku prowadzonego postępowania zapewniono stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji uwzględnił w całości wynik uzgodnień z RDOŚ, ponieważ włączył do wydanej decyzji warunki realizacji określone w postanowieniu RDOŚ z dnia 10 kwietnia 2019 r., a nadto wydana przez Wójta decyzja została oparta o ustalenia sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem SKO przedmiotowe przedsięwzięcie zostało tak zaplanowane, aby ograniczyć w jak największym stopniu negatywne oddziaływania na tereny zamieszkałe przez ludzi. Udostępnianie złoża zostanie rozpoczęte w północno-wschodniej części złoża, w miejscu najbardziej oddalonym od zabudowy mieszkalnej zlokalizowanej na działce nr [...], a front eksploatacyjny przesuwać się będzie w kierunku południowym i zachodnim tak, aby ściana eksploatacyjna stanowiła dodatkowy naturalny ekran w stosunku do zabudowań mieszkalnych. Usypane zostaną zwały nadkładu na granicy zachodniej i południowej złoża o wysokości minimum 3 m. Wyjazd z kopalni zorganizowano tak, aby nie przebiegał przez wieś [...]. Zdaniem SKO wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej. Co prawda planowane zamierzenie będzie miało wpływ na krajobraz oraz środowisko przyrodnicze w miejscu eksploatacji kruszywa, jednak przekształcenie powierzchni i szaty roślinnej będzie ustępować stopniowo na poeksploatacyjnych terenach obszaru górniczego i na polach gromadzenia mas ziemi i nadkładów w wyniku sukcesji roślinnej i prowadzonych zabiegów rekultywacyjnych. SKO nie podzieliło także zarzutu, że raport wykonano nierzetelnie, szablonowo i rutynowo. Wskazało, iż droga wywozu kruszywa została określona jako warunek realizacji przedsięwzięcia, a zatem w przypadku gdyby inwestorowi nie udało się uzyskać zgody na transport przez teren leśny nie będzie mógł zrealizować przedsięwzięcia. SKO jako niezasadny uznało również zarzut, że raport w niedostatecznym stopniu identyfikuje reprezentację flory i fauny na ocenianym terenie, bowiem uzupełnienie raportu – z czerwca 2019 r. – w sposób dokładny wyjaśnia przyjętą metodologię oraz wynik badania środowiska przyrodniczego na ocenianym terenie. Pismem z dnia 10 kwietnia 2021 r., następie uzupełnionym, skarżąca wniosła do WSA w Olsztynie skargę na przedstawioną wyżej decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 75 ust. 1 lit. a u.i.o.ś., poprzez zaakceptowanie wydania decyzji w sprawie przez Wójta, podczas gdy organem właściwym w niniejszym przypadku jest RDOŚ, bowiem w miejscu wyrobiska planowany jest sztuczny zbiornik wodny o głębokości od 4,5 m do 15 m; 2) art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., poprzez nieuzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne; 3) art. 7 i 7b i 106 § 1 k.p.a., poprzez nieuzyskanie stanowiska organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych i nieuwzględnienie postulatów i słusznych interesów mieszkańców wsi [...] w kwestii dotyczących spokojnego posiadania nieruchomości i wywiązywania się przez wnioskodawcę z obowiązków ciążących na nim przy eksploatacji dotychczasowych wyrobisk będących w jego posiadaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W dniu 14 września 2021 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. Sąd I instancji przywołał przepisy u.i.o.ś, w tym art. 71 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. – i zauważył, że postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu tym inwestor został zobowiązany do przedłożenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonanego zgodnie z art. 66 ust. 1 i ust. 6 u.i.o.ś. W tej sytuacji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagało w pierwszej kolejności szczegółowej analizy sporządzonego raportu, który jako dowód w sprawie podlega ocenie pod kątem jego racjonalności, logiki i obiektywizmu, a także pod kątem spełnienia wymogów określonych przepisami prawa, w tym określonych w art. 66 u.i.o.ś. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. W przypadku zaś wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim zawartych, organ prowadzący postępowanie winien wezwać do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Sam fakt, iż w raporcie wyszczególniono elementy określone w art. 66 u.i.d.ś. oraz że raport uzyskał wymagane prawem uzgodnienia – nie stanowi o sporządzeniu go z zachowaniem rzetelności, a tym samym, że powinien zostać w pełni zaakceptowany przez organ prowadzący postępowanie w zakresie ustaleń środowiskowych. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko musi bowiem zawierać opis analizowanych wariantów i dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez inwestora, ale także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. Raport powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów, jak też powinien zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. Wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowości co do przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia powodują, że także przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a u.i.o.ś. jest wadliwa. Prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości, jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny, musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport powinien, a nie tylko może zawierać opis wariantów. Rolą inwestora przedstawiającego raport jest natomiast "przekonanie" organów, że rozważał realizację przedsięwzięcia nie tylko z perspektywy opłacalności, ale również w tych granicach z perspektywy wpływu na środowisko – i wybrał, w granicach ekonomicznie dla siebie uzasadnionych, wariant najmniej negatywnie oddziałujący na środowisko i w tym zakresie poddał to ocenie. W ocenie WSA w Olsztynie warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych. Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy bowiem do organu, a by to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji trzeba mieć przy tym na względzie to, że środowisko stanowi dobro publiczne, natomiast jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.d.ś., a nie tylko wariantu, którym inwestor jest zainteresowany. Znajdujący się w aktach niniejszej sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera w istocie analizę tylko jednego wariantu, który w dodatku został uznany przez inwestora jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska i de facto tylko dla tego wariantu określono jego oddziaływanie na środowisko. Zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny nie może bowiem zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.i.o.ś., gdyż jego zmiana w stosunku do wariantu inwestorskiego polega jedynie na zmianie trasy wywozu kruszywa. Wariant ten ma zatem jedynie charakter pozorny, gdyż nie zawiera żadnych alternatywnych rozwiązań dotyczących np. procesu technologicznego, czy też wykorzystywanych maszyn i urządzeń. Warianty przedsięwzięcia powinny się zaś różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie autor raportu przedstawił w raporcie tabelę (str. 64 raportu) zawierającą porównanie wariantu inwestora i wariantu alternatywnego w zakresie przewidywanego oddziaływania na środowisko, ale przypisał w niej określoną ilość punktów poszczególnym elementom tego oddziaływania według sobie tylko znanych kryteriów. Raport tymczasem powinien zawierać rzetelny opis wszystkich wariantów w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia (art. 66 pkt 1 lit. c u.i.o.ś.), określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta (art. 66 pkt 6 i 7 u.i.o.ś.), a także rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś.). Dodatkowo uzasadnienie przyjęcia proponowanego przez inwestora wariantu odnosi się w zasadzie do kwestii związanych z wywozem kruszywa, a nie z samym pozyskiwaniem kruszywa. Zatem raport de facto nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego. Co więcej, wątpliwa jest zasadność przyjęcia przez autora raportu wariantu inwestorskiego jako najkorzystniejszego dla środowiska w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.o.ś., gdyż wariant alternatywny, który nie został uznany przez inwestora za najkorzystniejszy dla środowiska, w zakresie technologii pozyskiwania kruszywa niczym nie różni się od wariantu inwestorskiego, zaś w świetle ustaleń autora raportu nie ulega wątpliwości, że to głównie ten proces, a nie tylko wywóz kruszywa, będzie miał negatywny wpływ na środowisko. W tej sytuacji organ orzekający w zasadzie nie miał wyboru co do przedstawionych wariantów, a nawet jeśli kryterium ekonomiczne przemawia za wyborem wariantu przedstawionego przez inwestora, to nie zwalnia go to z obowiązku przedłożenia rzetelnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd I instancji, uznał je za niezasadne. Pismem z dnia 20 października 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 14 wrzenia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 372/21, wywiódł S.W. (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż wbrew ocenie Sądu I instancji nie były one wydane z naruszeniem ww. przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 5 lit. a i b, pkt 6, pkt 6a, pkt 7 oraz pkt 15 u.i.o.ś. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że decyzje pozytywne dla inwestora zostały wydane w sytuacji, gdy znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełniał wszystkich przewidzianych w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. wymagań, a mianowicie nie zawierał racjonalnego wariantu alternatywnego, podczas gdy prawidłowa analiza i ocena raportu powinna doprowadzić do wniosku, że dokument ten jest kompletny, spójny, logiczny, zupełny pod względem formalnym i merytorycznym, a w konsekwencji spełnia wszystkie wymagania przewidziane w u.i.o.ś., w związku z czym decyzja w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań została wydana zgodnie z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) na podstawie art. 185 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; 2) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. skarżąca odpowiedziała na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak w niniejszej sprawie oba zarzuty są ze sobą ściśle związane, co uzasadnienia ich łączne rozpoznanie. Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było stwierdzenie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia ustawowych wymogów w zakresie wariantowania przedsięwzięcia, a w szczególności nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania tego stwierdzenia i do wykazania, że raport spełnia wszystkie wymogi określone u.i.o.ś., również wymogi w zakresie wariantowania przedsięwzięcia (zarzut naruszenia prawa materialnego) i tym sam sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, a organy – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie naruszyły przepisów k.p.a. statuujących zasadę prawdy obiektywnej (zarzut naruszenia przepisów postępowania). Mając na uwadze powyższe, warto zauważyć, że ustawowe wymogi w zakresie wariantowania przedsięwzięcia zostały wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 15 kwietnia 2025 r., III OSK 6994/21: "Wariant proponowany przez wnioskodawcę do realizacji nie może pokrywać się z racjonalnym wariantem alternatywnym (...). Racjonalny wariant zawsze powinien spełniać dwie cechy – być jednocześnie "alternatywnym" i "racjonalnym". Brak którejkolwiek z tych cech będzie powodował, że wskazany przez inwestora jako racjonalny wariant alternatywny faktycznie nim nie jest. W konsekwencji przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko będzie wadliwy, a tym samym nie będzie możliwe w oparciu o jego ustalenia wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Racjonalność wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Z kolei "alternatywność" oznacza, że racjonalny wariant musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego powodu za wariant alternatywny nie może być uznany tzw. "wariant zerowy", ponieważ w ogóle nie oddziałuje na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznym (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc, produkcyjność, wydajność zainstalowanych urządzeń). Nie jest oczywiście wyłączone odwoływanie się także do innych różnic, wynikających chociażby z kryteriów ekonomicznych i społecznych. W każdej sprawie kryteria te powinny zostać zindywidualizowane w oparciu o rodzaj przedsięwzięcia, dla którego inwestor występuje o ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie przedsięwzięcia uzależnione jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Nie jest zatem dopuszczalne poprzestanie na wskazaniu, że inwestor nie jest w stanie przedstawić trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia". Z kolei w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., III OSK 3819/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Nie można (...) zredukować wymaganych trzech wariantów do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych), wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych) za najkorzystniejszy dla środowiska. Racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska czy też wariant najkorzystniejszy dla środowiska, nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, ponieważ decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska". W świetle powyższych wskazówek jako zasadne jawi się stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego znajdujący się w aktach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera w istocie analizę tylko jednego wariantu, który w dodatku został uznany przez inwestora za wariant najkorzystniejszy dla środowiska i w gruncie rzeczy tylko dla tego wariantu określono oddziaływanie na środowisko. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że wariant wskazany w raporcie jako racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu inwestorskiego jedynie przebiegiem trasy wywozu kruszywa (nie ma natomiast różnic, gdy idzie o pozyskiwanie kruszywa, mimo że to właśnie ten proces będzie miał największy wpływ na środowisko) – co pozwala przypisać mu cechę pozorności. Trzeba też zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że raport powinien zawierać rzetelny opis wszystkich wariantów w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia (art. 66 pkt 1 lit. c u.i.o.ś.), określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta (art. 66 pkt 6 i 7 u.i.o.ś.), a także rzetelną analizę możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.i.o.ś.) – a raport sporządzony w niniejszej sprawie tych warunków nie spełnia, nawet przy uwzględnieniu tabelarycznego porównania wariantu inwestorskiego i wariantu alternatywnego (jak zauważył Sąd I instancji, zasady przypisywania punktów poszczególnym elementom oddziaływania na środowisko pozostają tu nieznane). Uprawniona jest zatem konkluzja Sądu I instancji, że "raport de facto nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 5 lit. a i b, pkt 6, pkt 6a, pkt 7 oraz pkt 15 u.i.o.ś.), w ramach którego skarżący kasacyjnie wskazywał na "nieprawidłowe przyjęcie, że decyzje pozytywne dla inwestora zostały wydane w sytuacji, gdy znajdujący się w aktach sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełniał wszystkich przewidzianych w art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. wymagań, a mianowicie nie zawierał racjonalnego wariantu alternatywnego, podczas gdy prawidłowa analiza i ocena raportu powinna doprowadzić do wniosku, że dokument ten jest kompletny, spójny, logiczny, zupełny pod względem formalnym i merytorycznym, a w konsekwencji spełnia wszystkie wymagania przewidziane w u.i.o.ś." Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem wydanie decyzji na podstawie niekompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uzasadnia stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym doszło również do naruszenia przepisów regulujących proces ustalenia stanu faktycznego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.