II SA/Bd 1041/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia drogi z użytkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Rada Gminy wyłączyła z użytkowania drogę gminną nr [...] pozbawiając ją kategorii publicznej drogi gminnej. Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. O. zarzucając jej naruszenie: - art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawną i niczym nieuzasadnioną ingerencję w sferę prawa własności skarżącej, polegającą na pozbawieniu jej nieruchomości jedynego dostępu do drogi publicznej, - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uchylenie się od zaspokajania potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie dostępu do drogi gminnej - art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 §1, 80i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie drogi kategorii drogi gminnej publicznej w sposób całkowicie dowolny, bezpodstawny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii dla sprawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia w jakim stanie jest droga, czy wymaga naprawy lub poprawy jakości, jakie byłyby ewentualnie koszty naprawy, co skutkowało szeregiem błędnych wniosków m.in. co do stanu drogi, ruchu na niej i korzystania z niej. Zarzucając powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działek oznaczonych numerami 232/7, 232/10 - 232/12, 240/16 - 240/21, 240/23 – 240/25 położonych w miejscowości F., użytkowanych jako działki rolne. Działki te przylegają bezpośrednio do działki nr [...]. Posadowiona na działce nr [...] przedmiotowa droga stanowi jedyny dostęp do każdej z opisanych działek Skarżącej. Wskutek wybudowania wybudowanie na drodze posadowionej na działce nr [...] ścieżki rowerowej i dokonanie nasadzeń, przy braku wjazdów poprzez ścieżkę rowerową na działki Skarżącej doszło do istotnego utrudnienia dostępu do drogi publicznej, a tym samym istotnego naruszenia jej prawa własności. Co więcej w związku z przebudową ścieżki rowerowej w latach 2017 – 2019 Gmina dokonała nieprawidłowej przebudowy przepustu pod ścieżką, wskutek czego doszło do zalania plantacji warzyw uprawianych na działkach Skarżącej. Skarżąca zwróciła uwagę na lakoniczne uzasadnienie uchwały, w którym m.in. wskazano, że droga, przy której aktualnie jest zlokalizowana ścieżka rowerowa, będzie wykorzystywana jako deptak. Skarżąca podniosła, że skutkiem wydania zaskarżonej uchwały została pozbawiona całkowicie dostępu do drogi publicznej oraz drogi koniecznej. Zdaniem Skarżącej nie zaistniała żadna obiektywna przyczyna, która uzasadniałaby wyłączenie spornej drogi z użytkowania, jaka jak fakt nieużytkowania drogi lub niespełnienia przez nią warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Organu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza art. 140 k.c. Przepis ten należy bowiem do sfery prawa cywilnego, a zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów prawa publicznego. Uchwała w żaden sposób nie odnosi się do uprawnień właścicielskich Skarżącej objętych art. 140 k.c., a tym samym interes prawny Skarżącej objęty tym przepisem nie mógł zostać naruszony. Organ zwrócił uwagę, że Skarżąca w żaden sposób nie wykazała naruszenia art. 10 ust. 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, na podstawie której została podjęta zaskarżona uchwała. Organ zaprzeczył, jakoby Skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi gminnej publicznej. Organ podniósł, że nikt nie korzystał z przedmiotowej drogi w ramach ruchu drogowej komunikacji publicznej, w tym również i Skarżąca. Organ wskazał, że podjęta uchwała nie pozbawiła Skarżącej dostępu do jej działek rolniczych, ponieważ Skarżąca posiadała i nadal posiada ten sam dostęp do dróg publicznych tj. zarówno od strony F. - droga krajowa nr [...], jak i od strony C. drogą powiatową C. – W.. Skarżąca dalej będzie korzystać z tych dróg publicznych jak i z działki nr [...], z tym że w inny sposób niż to było dotychczas od strony C. Małej poprzez działkę nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że z działki nr [...] praktycznie korzystała i korzysta tylko Skarżąca traktując tą działkę jako swoją drogę wewnętrzną do przemieszczania się sprzętem rolniczym w każdym dogodnym dla siebie miejscu tej działki przy prowadzonych pracach polowych. Nie było to dla nikogo problem z tego względu, że tą drogą nie odbywał się żaden ruch drogowy komunikacji publicznej. Organ podniósł, że przedmiotowa droga była i jest drogą gruntową, pozarastaną krzewami i nie nadawała się do ruchu komunikacji publicznej. Z tego punktu widzenia nie miała żadnych cech i prerogatyw drogi publicznej a jej formalny status drogi publicznej wynikał z tego że w czasach ruchu komunikacji konnej drogi gruntowe również były zaliczane do dróg gminnych publicznych. Po wybudowaniu dróg bitych, asfaltowych w zupełnie innym miejscu – na przedmiotowej drodze całkowicie ustał ruch drogowy publiczny, natomiast w ślad za tym nie została podjęta uchwała o wyłączeniu tej drogi z użytkowania z uwagi na jej stan techniczny. Zdaniem Organu dla Skarżącej powstał problem praktycznego, faktycznego korzystania z działki nr [...] nie tyle w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, ile w związku z pobudowaniem przez Gminę w 2018 r. wzdłuż i na tej działce ścieżki rowerowej, co uniemożliwiło Skarżącej korzystanie z tej drogi w dotychczasowy sposób. Ścieżka rowerowa już nie pozwalała na przemieszczanie się sprzętem rolniczym w każdym dowolnym miejscu. Nie oznacza to jednak, że Skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Za niezasadne Organ uznał zarzuty odnoszący się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że nie są one stosowane przy podejmowaniu uchwał rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi z użytkowania. Skarżąca zaskarżyłą przedmiotową uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej też: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącą aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Jak już wskazano, przepis zaś art. 101 ust. 1 u.s.g., reguluję tę kwestię w ten sposób, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie ograniczył powoływania się przez skarżącego wyłącznie na naruszony interes prawny oparty na przepisach prawa publicznego. Interes ten może mieć swoje źródło w prawie własności, którego granice wyznaczają zarówno przepisy prawa cywilnego jak też przepisy prawa publicznego. Stosownie do art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Regulacja ta znajduje zakotwiczenie w art. 64 Konstytucji. Z powyższego wynika, że właściciel działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (taki charakter ma zaskarżona uchwała) wprowadza do porządku prawnego nową regułę – niemożność korzystania z dotychczasowej drogi na warunkach drogi publicznej. Uchwała uszczupla zatem uprawnienia właścicielskie skarżącej, naruszając jej interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżącą legitymacją skargową do zainicjowania postępowania sądowego. Utrata przez drogę, z której mogła korzystać skarżąca, statusu drogi gminnej, powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Wątpliwa jest możliwość dalszego korzystania z tej drogi jako drogi wewnętrznej z uwagi na to, że w zaskarżonej uchwale została wyłączona z użytkowania. Nawet zakładając, że będzie mogła korzystać z tej drogi, to na zdecydowanie odmiennych od dotychczasowych zasadach, bowiem uregulowanych przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi o takim charakterze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2187/16). Skarżąca ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nawet jeżeli nadal możliwa będzie obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej po dotychczasowej drodze, to ulegają zmianie zasady tego dostępu do tej drogi w stosunku do dotychczasowych zasad regulowanych przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2068 z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.d.p."). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 7 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskrzonej uchwały jak i obecnie), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosowanie do art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Powyższe wskazuje, że Rada Gminy miała kompetencję do pozbawienia wskazanej drogi kategorii drogi gminnej i wyłączenia tej drogi z użytkowania, z zachowaniem określonej procedury. Gmina nie może jednakże korzystać ze swojej ww. kompetencji w sposób, który prowadzi de facto do pozbycia się praw i obowiązków przysługujących Gminie w związku ze statusem drogi publicznej przedmiotowej drogi. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia przez organ art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Organy samorządu terytorialnego nie mają prawa odmawiać wykonywania swych obowiązków wynikających z ustaw i przerzucać ich na mieszkańców gminy. Taka postawa władz gminy narusza przepis art. 7 Konstytucji RP, który określa granice prawa, w jakich mają działać organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należą również organy gminy (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r. II OSK 1084/06). W tym miejscu wskazać należy, że brak lub też lakoniczność uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6/45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (wyrok NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 8.4.2009 r. II OSK 1468/08, Lex 490933; 16.2.2011 r. II OSK 2420/10, Lex 1071215; 5.3.2009 r. II OSK 1824/08, Lex 597395). W przedmiotowej sprawie uzasadnienie przedmiotowej uchwały sprowadza się do stwierdzenia, że została uzyskana pozytywna opinia Zarządu Powiatu Włocławskiego oraz że droga od kilkudziesięciu lat nie jest użytkowana do ruchu kołowego a jej stan – droga gruntowa – nie nadaje się do powszechnego użytku. Ponadto w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że ruch komunikacyjny do C. odbywa się poprzez drogę wojewódzką [...] – L. oraz drogę powiatową [...] – W. i wyłączenie drogi nr [...] z użytkowania nie miało żadnego wpływu na stan komunikacji publicznej na tym odcinku. W uzasadnieniu wskazano także, że istniejąca droga będzie wykorzystywana po jej dostosowaniu dla celów rekreacyjnych tzw. deptak, a aktualnie przy tej drodze jest już zlokalizowana ścieżka rowerowa. Uzasadnienie uchwały o powyższej treści nie daje możliwości kontroli, czy wyłączając przedmiotową drogę z użytkowania gmina nie uchyliła się od swoich obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a w szczególności w przedmiotowym przypadku – czy nie pozbawiła właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej, możliwości korzystania z dostępu do drogi publicznej. Na taką weryfikację nie pozwala ani sama treść uzasadnienia ani załącznik graficzny do przedmiotowej uchwały, przy pomocy którego nie sposób zweryfikować, czy konkretne nieruchomości – działki geodezyjne, faktycznie mają zapewnioną możliwość korzystania z innej drogi publicznej (np. z dróg wymienionych w uzasadnieniu) niż ta przedmiotowa droga, która mocą zaskarżonej uchwały ma być wyłączona z użytkowania. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby do treści uzasadnienia uchwały zostały włączone wypowiedzi, które zostały odnotowane w protokole posiedzenia Rady Gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, wskazujące na możliwości dostępu nieruchomości Skarżącej do drogi publicznej – to także one nie dałyby możliwości weryfikacji stanowiska Rady Gminy. Wypowiedzi te odwołują się bowiem do lokalnych punktów orientacyjnych (np. "frejniak". "dojazd (...) na wysokości gruntów syna wiceprzewodniczącego RG"), których nie sposób zidentyfikować na mapie stanowiącej załącznik do przedmiotowej uchwały ani w powszechnie dostępnych źródłach (np. geoportal). Dostrzeżona wadliwość zaskarżonej uchwały polegająca na niedostatecznym jej uzasadnieniu stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło sądowi ocenę jej legalności i stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości.