II OSK 2869/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 443/21 w sprawie ze skargi M. B. na akt Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia upływu okresu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 19 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 443/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej: "skarżąca") na akt Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt") z [...] marca 2021 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia upływu okresu powołania na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. (dalej: "GOK"): 1. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądził od Gminy K. na rzecz skarżącej 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w z w. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm., dalej: "ustawa o działalności kulturalnej" lub "u.d.k."), polegające na nieodrzuceniu skargi w sytuacji niedopuszczalności drogi sądowej ze względu na to, że zakres spraw opisanych w piśmie organu, skierowanym do skarżącej, nie należał do kategorii spraw określonych w art 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a pismo to nie stanowiło ani aktu, ani zarządzenia, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, co skutkowało obarczeniem wadą nieważności postępowania prowadzonego przed sądem pierwszej instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej, polegające na nieodrzuceniu skargi w sytuacji niedopuszczalności drogi sądowej ze względu na to, że zakres spraw opisanych w piśmie organu, skierowanym do skarżącej, miał charakter spraw wewnętrznych z zakresu podległości służbowej, co skutkowało obarczeniem wadą nieważności postępowania prowadzonego przed sądem pierwszej instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku okresu trwania stosunku pracy skarżącej, w sytuacji gdy ustalenie treści stosunku pracy znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych i leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych; 4. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania, w graniach danej sprawy sądowoadministracyjnej, kluczowej okoliczności, dotyczącej oceny statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. pod kątem zakresu działalności tej instytucji i poprzestaniu na lapidarnym stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, jakoby prowadzenie innych dodatkowych zadań przez ośrodek kultur w K. nie miało wpływu na jego pierwotny i nominalny charakter; 5. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu i ustalenie przez Sąd, że stosunek pracy z powołania, zawarty ze skarżącą w sposób dorozumiany, odpowiadał za każdym razem minimalnemu okresowi, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, w sytuacji gdy ustawodawca pozostawia w tym zakresie decyzyjność organizatorowi, określając jedynie granice tego okresu na czas od 3 do 7 lat; 6. prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej i błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji (po dokonaniu prawidłowego ustalenia faktycznego, że pismo organu dotyczy wygaśnięcia stosunku pracy z powołania), że pismo skarżącego kasacyjnie skierowane do skarżącej uznać należy za odwołanie z funkcji dyrektora z uwagi na skutki prawne, jakie swą treścią rodzi, w sytuacji gdy z przedmiotowego pisma jednoznacznie wynika, że nie taka była intencja tego pisma, co organ w sposób dogłębny wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, a Sąd pierwszej instancji ustalił w uzasadnieniu wyroku; 7. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 4 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230, dalej: "ustawa nowelizująca") poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Gminny Ośrodek Kultury w K. z uwagi na określony w statucie zakres działalności nie może być traktowany wyłącznie jako dom kultury w rozumieniu art. 8 ust. 6 powołanej ustawy, lecz traktowany powinien być jako samorządowa instytucji kultury, o której mowa w art 8 ust. 4 powołanej wyżej ustawy; 8. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Gminny Ośrodek Kultury w K. jest domem kultury w rozumieniu tego przepisu, a zatem do Dyrektora tej instytucji znajdują zastosowanie wynikające z tego przepisu skutki, w sytuacji gdy Gminny Ośrodek Kultury w K. z uwagi na określony w statucie zakres działalności nie może być traktowany wyłącznie jako dom kultury w rozumieniu art. 8 ust. 6 powołanej ustawy, lecz traktowany powinien być jako samorządowa instytucji kultury. Na podstawie przywołanych zarzutów, Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. 3. W piśmie z [...] grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące kwestii dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Po pierwsze, prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego. Tym samym, niedopuszczalna jest zawężająca wykładnia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po drugie, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że okoliczność, że dany akt administracyjny wskazany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. może wywołać również skutki w sferze prawa pracy, nie pozbawia adresata tego aktu prawa do poddania go kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o roszczeniach ze stosunku pracy (właściwy jest tu sąd powszechny), ale wyłącznie kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Po trzecie, zasadnie WSA w Gdańsku zakwalifikował zaskarżony akt Wójta jako akt odwołania skarżącej ze stanowiska kierowniczego w administracji publicznej, tj. stanowiska dyrektora GOK, z datą wskazaną w tym akcie, czyli 31 grudnia 2021 r. Pismo to nie miało charakteru informacyjnego, ale w sposób władczy rozstrzygało o sytuacji prawnej skarżącej. W orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniano, że tego rodzaju akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2188/21; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 724/19; wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, CBOSA). Uznanie, że zaskarżony akt Wójta stanowił akt odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora GOK przesądza równocześnie o bezzasadności zarzutu z punktu 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1, 2 i 6 u.d.k. 4.5. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21, CBOSA). Skarżący kasacyjnie nawet nie twierdzi, że tego rodzaju uchybienia miały miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast kwestia prawidłowości, dokonanej przez WSA w Gdańsku, interpretacji statutu GOK nie mogła być w ogóle podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie wykładni określonych dokumentów lub aktów prawnych należy bowiem do zagadnień prawnomaterialnych. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów z punktów 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących wykładni i zastosowania art. 8 ust. 4 i 6 ustawy nowelizującej. Zasadnie przyjął WSA w Gdańsku, że w świetle statutu przyjętego na mocy uchwały nr IX/51/2011 Rady Gminy Kaliska z dnia 29 czerwca 2011 r., Gminny Ośrodka Kultury w K. jest "ośrodkiem kultury" w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej. Przemawia za tym zarówno nazwa spornej jednostki organizacyjnej, jaki i jej wiodąca działalność. Działalnością tą jest, zgodnie z § 1 statutu, organizowanie działalności kulturalnej w gminie K. Wniosek ten znajduje wsparcie m.in. w § 3 pkt 1 statutu. W postanowieniu tym, dotyczącym zakresu działalności GOK, wskazuje się na rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspokajanie potrzeb oraz zainteresowań kulturalnych mieszkańców. 4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.k., dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Jednak w sytuacji, w której nawiązanie stosunku prawnego następuje w sposób dorozumiany (per facta concludentia), poprzez niezakłócone, faktyczne wykonywanie dotychczasowych obowiązków przez dyrektora instytucji kultury, brak jest podstaw do przyjęcia, że powołanie to nastąpiło na maksymalny okres 7 lat. W takiej sytuacji, z uwagi na szczególny sposób powołania skarżącej na stanowisko dyrektora GOK po 1 stycznia 2012 r., brak jest dowodów pozwalających przyjąć, że powołanie to nastąpiło na maksymalny okres 7 lat. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że obecna, trzyletnia kadencja skarżącej na stanowisku dyrektora GOK, upłynie 31 grudnia 2023 r. Wójt nawet nie twierdził, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z pełnionej funkcji przed upływem kadencji, a wymienione w art. 15 ust. 6 u.d.k. Tym samym, odwołanie skarżącej przed upływem kadencji na mocy zaskarżonego aktu Wójta nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego aktu w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji wyroku. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.