III OSK 649/22

Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 343/21 w sprawie ze skargi B.B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 19 października 2020 r. nr DOS1.1125.136.2020.UOC w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz B.B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 343/21 oddalił skargę B.B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 19 października 2020 r. nr DOS1.1125.136.2020.UOC w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w dniu 19 października 2020 r. wydał postanowienie nr DOS1.1125.136.2020.UOC, którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. nr 1801-IZK2.172.18.2019 o odmowie wydania B.B. zaświadczenia żądanej treści. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do wydania zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie dla celów emerytalnych w wybranych kolejnych 10 latach kalendarzowych, które w swej treści będzie uwzględniać dokonanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] wpłaty [...] zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem zwolnienie wnioskodawcy ze służby oraz zaświadczenia o przebiegu służby dla celów emerytalnych i rentowych, które w swej treści uwzględniać będzie okres od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia 3 grudnia 2013 r. jako okres służby zgodnie z art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799) oraz świadectwem służby wnioskodawcy z dnia 23 marca 2020 r., jak również zaświadczenia o przebiegu służby w Służbie Celnej, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej w skrócie "ustawa zaopatrzeniowa") we wskazanych przez wnioskodawcę okresach. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi B.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że do jego wydania doszło w warunkach naruszenia przepisów postępowania, polegającego na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego, wobec braku możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, wydano prawidłowe postanowienie o odmowie wydania żądanych zaświadczeń – podczas gdy postępowanie wyjaśniające nie uwzględniło wszelkich prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a w szczególności w elektronicznych bazach danych zawierających informacje o zakresie i rodzaju czynności, jakie wykonywał skarżący w czasie pełnienia służby, do czego organ był zobligowany, a tym samym zarzucane naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści wniosku skarżącego wynika, że dotyczył on wydania zaświadczeń o uposażeniu i nagrodzie dla celów emerytalnych oraz o przebiegu służby w Służbie Celnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające podjęły właściwe czynności w celu należytego wyjaśnienia kwestii interesu prawnego skarżącego, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tylko ustalenie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy dawało możliwość rozpoznania jego wniosku w zakresie zgłoszonego w nim żądania. Zasadnie również organy uznały, że to po stronie skarżącego leżał obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia o określonej treści, a skoro sam zainteresowany w złożonym wniosku takiego żądania nie wykazał, to zadaniem organu administracji publicznej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy. Wbrew natomiast zarzutom skargi postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone starannie i rzetelnie. Organy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozpoznania sprawy, wyprowadzając z niego logiczne i merytorycznie uzasadnione wnioski, zaś swoje stanowisko w tym zakresie, wraz z uzasadniającą je argumentacją, zawarły w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach postanowień, spełniających wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dodał, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi zawsze pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w sposób wystarczający może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo iż narusza ono art. 218 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonał wszelkich czynności wyjaśniających, podczas gdy w istocie nie sięgnięto do wszelkich baz i rejestrów danych, jakie były w dyspozycji organu, a co na mocy powyższej normy było jego obowiązkiem; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo iż po stronie skarżącego istniał interes prawny w otrzymaniu wnioskowanego zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo iż narusza ono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w postępowaniu wyjaśniającym całego materiału dowodowego, wynikiem czego było poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo iż narusza ono art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia na czym polegał brak interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia, przy jednoczesnym powołaniu się na dotychczasowe ustalenia organów administracji publicznej, w sytuacji, gdy zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji nie wypowiedział się co do braku tegoż interesu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w maksymalnej wysokości. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA). Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego też dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się również do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym tych, które zdaniem skarżącego świadczą o wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego i wadliwości argumentacji prawnej w zakresie podstaw do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń żądanej treści. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji, uzasadniając zaskarżony wyrok, w istocie powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego, bowiem WSA w Warszawie nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi B.B. Uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnych rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie przepisów prawa materialnego, które w ocenie skarżącego uzasadniały wydanie żądanych zaświadczeń. WSA w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 217 i 218 k.p.a., jednakże ocena ta nie jest poparta analizą przepisów prawa wskazanych przez skarżącego w toku postępowania o wydanie zaświadczenia, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (w tym art. 108 ust. 4 tej ustawy) oraz przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.