II SA/Wa 343/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...]października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a.") w dniu [...] października 2020 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. nr [...] o odmowie wydania B.B. zaświadczenia o żądanej treści. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przytoczył treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w świetle tych przepisów, nie było podstaw do wydania zaświadczeń o uposażeniu i nagrodzie dla celów emerytalnych w wybranych kolejnych 10 lat kalendarzowych, które w swej treści będą uwzględniały dokonanie przez Dyrektora Izby Celnej w P. wpłaty 106.348,24 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem zwolnienie wnioskodawcy ze służby w Służ, przebiegu służby dla celów emerytalnych i rentowych, które w swej treści uwzględniać będzie okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. jako okres służby zgodnie z art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz świadectwem służby wnioskodawcy z dnia [...] marca 2020 r. oraz o przebiegu służby w Służbie Celnej, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), Służby Celnej, (...) również wskazane przez wnioskodawcę okresy. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził brak przesłanek do wydania zaświadczeń o żądanej treści. B.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2020 r. zarzucając, że do jego wydania doszło w warunkach naruszenia następujących przepisów: - art. 75 § 1 w zw. z 218 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego, wobec braku możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, wydano prawidłowe postanowienie o odmowie wydania żądanych zaświadczeń - podczas gdy, postępowanie wyjaśniające nie uwzględniło wszelkich prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a w szczególności w elektronicznych bazach danych zawierających informacje o zakresie i rodzaju czynności jakie wykonywał skarżący w czasie pełnienia służby, do czego organ był zobligowany, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 218 § 2 w związku z 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wydania zaświadczenia w oparciu o wszelkie prowadzone przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, podczas gdy w zbliżonym rodzajowo stanie faktycznym i prawnym organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, co skutkowało wydaniem poprawnego zaświadczenia w oparciu o wszystkie ewidencje, rejestry i inne dane znajdujących się w jego posiadaniu, w tym także wskazywane elektroniczne bazy danych - co miało istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 7 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na uznaniu iż skarżący w przedmiotowym postępowaniu domagał się przyznania praw, rozstrzygnięcia kwestii spornych, wykładni przepisów czy też korygowania dokumentów służby - podczas gdy, celem skarżącego było wydanie zaświadczenia zawierającego wszelkie dostępne organowi informacje zawarte w prowadzonych ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w oparciu o przedstawiony interes prawny, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 6 w zw. z 218 § 2 k.p.a., polegający na tym, że wobec utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego we wnioskowanym przez skarżącego zakresie pomimo iż organ miał możliwość jego przeprowadzenia, co doprowadziło do niewskazania w zaświadczeniu żądanych faktów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. - art. 15 k.p.a. polegające na sprowadzeniu postępowania organu II instancji w niniejszej sprawie jedynie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji podczas gdy organ II instancji winien rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był ją uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o rozważenie uchylenia w całości postanowienia organu I instancji, o zasądzenie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu, oparta na wskazanych wyżej przepisach, daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 22 kwietnia 2020 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. o wydanie nowych zaświadczeń w zakresie określonym we wniosku. Z wskazanej w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia wynika, że organy orzekał na podstawie przepisów normujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, a to przepisów działu VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawartych w art. 217 – 220 k.p.a. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP z. s10, 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Składają się na nie wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen, jak ma to miejsce w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z tych względów zaświadczenie nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przy czym przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006r. wcześniej powoływany). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Wskazać w tym miejscu należy ,że odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Przy czym interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie został jej przyznany przez przepis prawa, jak to ma miejsce w stosunku do osób, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., lecz podlega badaniu przez organ administracji. Natomiast powołanie się na interes prawny wymaga każdorazowo wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Zatem w sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności organ administracji jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004 r., s. 63). Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczeń o uposażeniu i nagrodzie dla celów emerytalnych oraz o przebiegu służby w Służbie Celnej W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej podjęły właściwe czynności w celu należytego wyjaśnienia kwestii interesu prawnego skarżącego, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy tylko ustalenie interesu prawnego po stronie skarżącego dawało możliwość rozpatrywania wniosku w zakresie zgłoszonego w nim żądania. Zasadnie również organy uznały, że to po stronie skarżącego leżał obowiązek wykazania interesu prawnego w żądaniu zaświadczenia o określonej treści, a skoro sam zainteresowany w złożonym wniosku takiego żądania nie wykazał, to zadaniem organu administracyjnego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy. Natomiast wbrew zarzutom skargi postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone starannie i rzetelnie. Organ zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a - zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozpoznania sprawy, wyprowadzając z niego logiczne i merytorycznie uzasadnione wnioski, zaś swoje stanowisko w tym zakresie wraz z uzasadniającą je argumentacją zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi zawsze pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść po przedstawieniu zaświadczenia innemu organowi. Jak wcześniej sąd zaakcentował postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego, w którym uczestniczą strony. Jest to postępowanie, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Reasumując stwierdzić należy, że organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z powyższym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i tej oceny nie mogły zmienić zarzuty w niej podniesione. W tym stanie rzeczy skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.