II SA/Bk 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na ro posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. J. i K. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r., numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących R. J. i K. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. M. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do posesji położonych przy ul. [...] w J. w gminie J.. Wskazała, że R. i K. J. – właściciele działki nr [...], ułożyli wzdłuż swojej posesji, na terenie działki nr [...], kostkę brukową oraz wybudowali betonową nieckę, do której spływa woda opadowa. W związku z powyższym zawiadomieniem, PINB dokonał w dniu [...] grudnia 2019 r. kontroli na gruncie, w trakcie której stwierdzono, że posadowiony na działce nr [...] budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego, a główny kierunek spływu wód opadowych skierowany jest na działkę nr [...], jednakże istnieje prawdopodobieństwo, że niewielka ilość wody opadowej może spłynąć na działkę nr [...], tj. na teren utwardzony kostką granitową. W konsekwencji, w dniu [...] listopada 2019 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie robót ziemnych mających wpływ na zmianę stosunków wodnych na działkach na [...] i [...] w J. w gminie J., o czym powiadomił strony zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. W dniu [...] stycznia 2020 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na gruncie, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr [...] utwardzono teren wzdłuż działki nr [...], o szerokości 1,5 m i długości 42 m. Ułożono tam kostkę brukową oraz wybudowano betonowy lej, który służy odprowadzaniu wody z terenu działki nr [...] oraz zabezpiecza przed ewentualnym zalaniem działkę nr [...]. Obecny podczas kontroli K. J. oświadczył, że w 2012 r. wykonał wspólnie z poprzednim właścicielem działki nr [...], urządzenia niezbędne do korzystania ze służebności, wskazując, że działka nr [...] stanowi dojście oraz dojazd do działki nr [...] i [...]. Na załączniku do protokołu kontroli oznaczono utwardzony pas gruntu na działce nr [...] o długości 42 m, biegnący wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB wstrzymał K. i R. J. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu części działki nr [...] (podjazd do garażu) i działki nr [...] (chodnik o wymiarach 42 m x 1,5 m), położonych w miejscowości J. w gminie J. oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] (podjazd do garażu) oraz działki nr [...] (chodnik o wymiarach 42 m x 1,5 m), precyzując jednocześnie wymogi, które winna spełniać przedmiotowa ocena techniczna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB, wskazując, że utwardzenie terenu na działce nr [...] jako samowola budowlana, wykonana przez R. i K. J., wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b."), zaś warunkiem legalizacji robót budowlanych jest uzyskanie zgody właściciela nieruchomości. W dniu [...] lipca 2020 r. ponownie dokonano kontroli na gruncie, stwierdzając, że stan przedmiotowego utwardzenia działki nr [...] nie uległ zmianie od chwili poprzedniej kontroli. Dodatkowo wskazano, że teren działki nr [...] utwardzony jest tłuczniem na odcinku około 42 m – przy działkach nr [...] i [...], co nie zostało opisane w protokole poprzedniej kontroli. Ponadto wskazano, że część działki nr [...] oraz działki [...] (stanowiącej inny odcinek drogi dojazdowej) utwardzona jest asfaltem. Obecny w trakcie kontroli K. J. oświadczył, że wszystkie urządzenia na działce nr [...] na wysokości działek [...] i [...] zostały wykonane w latach 2010-2011 za zgodą i przy współudziale poprzedniego jej właściciela – R. S., który zakupił część materiałów budowlanych oraz osobiście wykonał szereg prac związanych z utwardzeniem tego terenu. W dniu [...] października 2020 r. do PINB wypłynęło oświadczenie M. M. skierowane w dniu [...] maja 2019 r. do M. i A. K. (właścicieli działki nr [...]), w którym wskazała ona, że zamierza wykonać utwardzenie działek nr [...] i [...], zaś adresaci ww. oświadczenia, jako korzystający ze służebności przejścia i przejazdu, na zasadzie art. 289 § 1 k.c. zobowiązani są do partycypacji w kosztach planowanej inwestycji, a także oświadczenie datowane na [...] października 2020 r., w którym wskazała ona, że nie wyraża zgody na wykonane m.in. przez K. i J. roboty budowlane, polegające na utwardzeniu części jej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., PINB nakazał K. i R. J. rozbiórkę utwardzenia części działki nr [...] (chodnik o wymiarach 42 m x 1,5 m) w J. w gminie J., wykonanego głównie z kostki brukowej. W uzasadnieniu PINB wskazał, że wobec braku zgody właścicielki działki nr [...] na legalizację ww. samowoli budowlanej, nie ma możliwości jej zalegalizowania. Od decyzji tej odwołanie wnieśli R. i K. J., wskazując, że ograniczone prawo rzeczowe daje im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że w sprawie nie rozważono wszystkich podnoszonych przez nich okoliczności dotyczących utwardzenia innych części działki nr [...], a także, że zaniechano przesłuchania w charakterze świadka poprzedniego właściciela działki nr [...] – R. S.. W toku postępowania odwoławczego do akt dołączono, datowany na [...] stycznia 2021 r., wydruk z księgi wieczystej nr [...] obejmującej m.in. działkę nr [...], w której dziale III ujawniono obciążenie tej działki ograniczonym prawem rzeczowym, tj. nieodpłatną służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu, przejazdu i przeprowadzaniu przez nią urządzeń doprowadzających media, ustanowioną na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Ponadto na tym etapie procedowania PWIN zwrócił się do Starosty Powiatu B. z zapytaniem, czy w latach 2009-2020 wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź przyjęto zawiadomienie o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki nr [...] w J.; a także wezwano R. S. do osobistego stawiennictwa celem przesłuchania w charakterze świadka. W dniu [...] stycznia 2021 r. do akt wpłynęło pismo A. i J. A., w którym poinformowali oni, że R. S. przebywa w Chicago (USA), a data jego powrotu do Polski nie jest znana. W piśmie wskazano nr telefonu do R. S. w USA. Do pisma załączono kserokopię biletu lotniczego na trasie Warszawa - Chicago na [...] sierpnia 2020 r. oraz kserokopię wizy przyznanej R. S. przez Ambasadę USA w Warszawie, ważnej do dnia [...] lipca 2020 r. W dniu [...] lutego 2021 r. do akt wpłynęło pismo Starosty Powiatu B. informujące, że jedynym pozwoleniem na budowę dotyczącym działki nr [...], jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. dotycząca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...] i [...] wydana dla K. i J., której kopię załączono (wraz z bilansem terenu inwestycji i mapą zasadniczą z naniesionym nań projektem zabudowy). Wraz z pismem z dnia [...] lutego 2021 r. odwołujący się złożyli do akt dokumentację dotyczącą: podziału działki nr [...] na działki nr [...] – [...]1; przeniesienia na K. i J. decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2008 r. ustalającej warunki zabudowy w części dotyczącej działek [...], [...] i [...]; uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych; a także dokumentację fotograficzną oraz skierowane do nich pismo M. M. z dnia [...] listopada 2019 r., w którym wskazała ona, że zamierza wykonać utwardzenie działek nr [...] i [...], zaś odwołujący się, jako korzystający ze służebności przejścia i przejazdu, na zasadzie art. 289 § 1 k.c. zobowiązani są do partycypacji w kosztach planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2020 r., wskazując w uzasadnieniu, że jednym z warunków legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji jest dysponowanie przez inwestorów oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jakkolwiek, zdaniem PWINB, ograniczone prawo rzeczowe jakim jest służebność, wynikające np. z czynności stron lub wyroku sądu, może być podstawą do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak do akt sprawy nie został dołączony jakikolwiek dokument, z którego inwestorzy mogliby wywodzić ww. oświadczenie. W konsekwencji brak jest podstaw do domniemania, że prawo to im przysługuje. PWINB stwierdził ponadto, że w sprawie kluczowe jest stanowisko właścicielki działki nr [...] z dnia [...] października 2020 r. o niewyrażeniu zgody na legalizację samowolnego utwardzenia. Wobec powyższego, PWINB uznał, że nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej wobec niedysponowania przez inwestorów prawem do zabudowy ww. działki oraz nie podjęcia przez nich jakichkolwiek działań mających na celu uzyskanie takiego prawa. W skardze na ww. decyzję R. i K. J. zarzucili jej: 1) Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie istnieją możliwości prawne związane z prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane, umożliwiające przywrócenie stanu zgodnego z prawem, z uwagi na to, że skarżący nie dysponują nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy na rzecz każdoczesnego właściciela działki zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej, która stanowi drogę zapewniającą dojście i dojazd do nieruchomości skarżących; 2) Naruszenie art. 3 pkt 11 P.b. przez błędne przyjęcie, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej, określające w sposób ogólny prawo przechodu, przejazdu i doprowadzenia mediów przez nieruchomość obciążoną, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej; 3) Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez: dowolne przyjęcie, że inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane; błędne ustalenie inwestorów, tj. z pominięciem poprzedniego właściciela (na co niejednokrotnie wskazywano w toku postępowania); nieprzesłuchanie świadków na okoliczność wykonania utwardzenia gruntu ww. działki wspólnie z poprzednim właścicielem i za jego przyzwoleniem; oparcie decyzji jedynie na oświadczeniu M. M., która jest właścicielką ww. działki od 2018 r., była w pełni świadoma stanu w jakim ją nabywa i nie wniosła żadnych roszczeń z związku z jej stanem faktycznym w chwili jej zakupu; pominięcie materiałów dowodowych stwierdzających niedopełnienie przez poprzedniego i obecnego właściciela działki obowiązku zmiany klasyfikacji gruntów w związku ze zmianą sposobu użytkowania. W oparciu o powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz doprecyzowali podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wyjaśnił, że skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu na okoliczność, że inwestorami przedmiotowego utwardzenia byli K. J. i R. S., zaś wobec nieobecności R. S. w Polsce, PWINB nie mógł przeprowadzić dowodu z jego udziałem. Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. K. J. wniósł o dołączenie do akt sprawy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 lipca 2021 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 189/21, zapadłego w analogicznej sprawie ze skargi M. i A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), który umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wnieśli w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ww. ustawowym terminie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozbiórkę utwardzenia części działki nr [...] (chodnik o wymiarach 42 m x 1,5 m) w J. w gminie J.. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie udokumentowali przysługującego im prawa rzeczowego ograniczonego, tj. służebności gruntowej, zaś wobec braku zgody właścicielki działki nr [...] na legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, nie ma możliwości jej zalegalizowania. Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na wszczęcie kontrolowanego postępowania w dniu [...] listopada 2019 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (tj. P.b. Dz.U.2020.1333). Wedle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę (art. 29 P.b.) oraz wymagających zgłoszenia budowy (art. 30 P.b.). Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy utwardzenie części terenu działki nr [...] stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania, prowadzącego do legalizacji. Poczynienia tych ustaleń w kontrolowanej sprawie jednak zabrakło. Organy obu instancji skoncentrowały się natomiast na kolejnym etapie rozpoznania sprawy, polegającym na ocenie przesłanek umożliwiających legalizację robót budowlanych, co było działaniem przedwczesnym. Jak stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepis ten w cytowanym kształcie obowiązywał również w latach 2010-2012. Jakkolwiek przepisy P.b. nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186). Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wynika przy tym jakim celom może służyć wykonanie utwardzenia oraz jakie może być jego przeznaczenie docelowe. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (por. min. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., II SA/Bd 102/20, Lex nr 3031159), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. (wedle tego przepisu przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21, Lex nr 3208934). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 nust. 2 pkt 5 P.b. nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2020 r., II SA/Wr 748/19, Lex nr 2979507). Przedstawione wyżej stanowisko orzecznicze, sąd orzekający w pełni podziela. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji arbitralnie oraz niejako automatycznie uznały, że utwardzenie terenu wykonane na części działki nr [...] zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym odstąpiły one od uznania tego utwardzenia za urządzenie budowlane (pozostające w związku funkcjonalnym z budynkiem mieszkalnym na działce [...]) na realizację którego pozwolenie na budowę nie było wymagane. Żaden z organów nie wyjaśnił jednak, na podstawie których konkretnie dowodów powyższą okoliczność stwierdzono, ani też nie przedstawił toku rozumowania, które do powyższego wniosku doprowadziło. Uzasadnienia obu zapadłych w sprawie aktów prawnych, nie zawierają żadnej argumentacji, z której wynikałoby na jakiej podstawie faktycznej i prawnej uznano przedmiotowe utwardzenie terenu za odrębny obiekt budowlany, nie powiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym i tym samym wymagający pozwolenia na budowę. Okoliczność powyższa została zatem w ocenie sądu stwierdzona w sposób dowolny, zaś z uwagi na niedostateczny dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, pozbawiona jest ona również podstaw faktycznych. Ocenie organu odwoławczego umknęło przy tym, że działka nr [...] figuruje w pozwoleniu Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie obejmującym działki nr: [...], [...] i [...] (k. 37 akt adm.). Prowadzone przed organem I instancji postępowanie w sprawie ww. budynku mieszkalnego zostało umorzone ze względu na brak stwierdzenia istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej (decyzja z dnia [...] lutego 2020 r.; k. 57 akt adm.). Przylegająca do działek nr [...] i [...] cześć działki [...], mieści się w zakresie opracowania projektu budowlanego, a więc nie jest wykluczone, że projekt ten uwzględniał również całościowe lub częściowe jej utwardzenie. Co więcej w projekcie zagospodarowania terenu (k. 35 akt adm.) obszar ten opisano jako "droga wewnętrzna", zaś jego oznaczenie graficzne może sugerować, że zaplanowano go jako powierzchnię utwardzoną. Ze względu na brak dołączenia do akt sprawy pozostałej dokumentacji projektowej, okoliczność ta wymaga jednak zweryfikowania. W przypadku gdyby okazało się, że utwardzenie części działki nr [...] było objęte projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., należałoby poddać analizie prawidłowość wykonanego utwardzenia z projektem budowlanym. Jeżeli zaś okazałoby się, że żadna cześć działki nr [...] nie wchodziła w zakres opracowania projektowego, należałoby rozważyć, czy jej część utwardzona kostką brukową z wyprofilowanym betonowym lejem, jest funkcjonalnie powiązana z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], tj. czy wraz z pozostałymi urządzeniami budowlanymi umożliwia użytkowanie tego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia faktu, że utwardzona część przylega do ogrodzenia posesji oraz bramy wejściowej i wjazdowej na tą posesję (vide: fotografie; k.18 i 40), co może sugerować jej funkcjonalne powiązanie z budynkiem mieszkalnym. Okoliczność ta wymaga jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy, której organy obu instancji zaniechały. Tylko takie działanie pozwoliłoby uzyskać odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowe utwardzenie części działki nr [...] należy kwalifikować jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b. i na wykonanie którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę (vide: wyżej cytowany art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.), czy też jako odrębny obiekt budowlany, którego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Bez poczynienia ww. ustaleń, nie ma możliwości wszczęcia oraz prowadzenia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, tym bardziej, że wybór jednego z tych postępowań, zależy od charakteru samowoli budowlanej. W konsekwencji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy w celu jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowe utwardzenie terenu było objęte projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie obejmującym działki nr: [...], [...] i [...]. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, poddadzą weryfikacji zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zaś w przypadku odpowiedzi negatywnej - ustalą, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy utwardzenie to należy klasyfikować jako urządzenie budowlane, czy też jako odrębny obiekt budowlany. Dopiero w wyniku dokonanej w ten sposób weryfikacji, będzie można stwierdzić, czy utwardzenie części działki nr [...] nosi cechy samowoli budowlanej. Należy przy tym mieć na względzie, że w przypadku konieczności zalegalizowania przedmiotowego utwardzenia, sklasyfikowanego jako odrębny obiekt budowlany, wymagane art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może złożyć nie tylko właściciel działki, ale również właściciel nieruchomości władnącej, na rzecz której obciążono nieruchomość służebną (w tym przypadku działkę nr [...]) ograniczonym prawem rzeczowym. Jak stanowi bowiem art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślić przy tym należy, że ograniczone prawo rzeczowe, którym jest m.in. służebność gruntowa (vide: art. 244 § 1 i art. 285 § 1 i 2 k.c.), ujawnione w księdze wieczystej, korzysta z domniemania prawnego jawności materialnej, uregulowanego art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2019, poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.k.w.h."). Przepis ten stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to istnieje do chwili, gdy wpisane prawo zostanie wykreślone (vide: art. 3 ust. 2 u.k.w.h.). Oznacza to, że żaden organ administracji publicznej nie ma uprawnień do samodzielnego podważania domniemania zgodności z prawem wpisów zawartych w księdze wieczystej. W związku z powyższym, wątpliwości sądu budzi stwierdzenie organu odwoławczego, że: "(...) nie został dołączony jakikolwiek dokument, z którego inwestorzy mogliby wywodzić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem brak jest podstaw do domniemania, iż takie prawo im przysługuje." (k. 69 akt post. odw.). W aktach odwoławczych sprawy znajduje się bowiem, datowany na [...] stycznia 2021 r., wydruk księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej m.in. dla działki nr [...]), w której dziale III wpisano na rzecz każdoczesnego właściciela (współwłaściciela) działki nr [...], ograniczone prawo rzeczowe, tj. nieodpłatną służebność gruntową, polegającą na tym, że każdoczesny właściciel (współwłaściciel) działki nr [...] ma prawo przechodzić i przejeżdżać przez działki nr [...] i [...] oraz przeprowadzać przez nie urządzenia doprowadzające media (k. 12 akt post. odw.). Podstawą tego wpisu jest z kolei umowa o przeniesienie własności nieruchomości rep. A. nr [...] zawarta w B. dnia [...] stycznia 2009 r. przed notariuszem B. M. (vide: nr 13 podstawy ww. wpisu; k. 10 akt post. odw.), a więc czynność stron, którą organ odwoławczy wymienia jako jedną z możliwych dróg ustanowienia służebności. Nie jest przy tym zrozumiałe, z jakiego powodu organ odwoławczy pominął ww. dowód, tj. wydruk z KW nr [...], mimo tego, że sporządzenie tego wydruku stanowiło jedną z pierwszych czynności podjętych przez organ w postępowaniu odwoławczym, po przekazaniu mu odwołania skarżących. Nie jest również zrozumiałe dlaczego organ odwoławczy nie zażądał od skarżących dokumentu źródłowego potwierdzającego ustanowioną na ich rzecz służebność, skoro miał on niedookreśloną wątpliwość związaną z domniemaniem zgodności ww. wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (co wynika poniekąd z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Należy w tym miejscu przypomnieć, że mając na względzie koronną zasadę prawy materialnej z art. 7 k.p.a., organ administracyjny jest na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kontrolowanym postępowaniu tych zasad nie dochowano. W ocenie sądu, ujawniony w ww. księdze wieczystej wpis służebności gruntowej, korzystający z domniemania art. 3 ust. 1 u.k.w.h., jest wystarczającą podstawą do tego, aby uznać za prawdopodobne, że skarżący mogą mieć prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Prawo to może wynikać z ustanowionej na ich rzecz służebności gruntowej, będącej ograniczonym prawem rzeczowym. Jednoznaczne ustalenie ww. okoliczności nie jest jednak rolą sądu, lecz należy do organów nadzoru budowlanego. Powinny one zatem ustalić, czy realizacja utwardzenia jest powiązana z wykonywaniem ww. służebności. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie: posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2018 r., Lex nr 2528556, czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., II SA/OL 974, CBOSA). Skoro zatem z ustanowionej na rzecz właścicieli działki nr [...] służebności gruntowej wynika prawo do przechodzenia i przejazdu, to prawdopodobnym jest, że może ze służebności tej wynikać również prawo do dysponowania nieruchomością obciążoną na cele budowlane, w zakresie umożliwiającym wykonywanie tej służebności. To zaś, czy wykonane utwardzenie gruntu zostało wykonane w celu prawidłowego wykonywania służebności należy do oceny organów. Zwrócić przy tym należy uwagę na art. 289 § 1 k.c., wedle którego w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej (a więc w niniejszej sprawie skarżących). W orzecznictwie powszechnym wskazuje się, że obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności drogi koniecznej, w braku odmiennej umowy, obejmuje swoim zakresem zarówno obowiązek wybudowania odpowiednich urządzeń, jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejsze ich utrzymywanie w należytym stanie, stosownie do sposobu korzystania z drogi i przeznaczenia nieruchomości władnącej oraz obciążonej (por. m.in. wyrok SN z 15 czerwca 2010 r., II CSK 30/10, Lex nr 598776). Ciężary związane z utrzymywaniem pewnego stanu rzeczy powinny obciążać tego, kto czerpie zeń korzyści. W ramach swobody kontraktowania, uwzględniając przyczyny ustanowienia służebności, obciążenia i rozmaite okoliczności towarzyszące, strony stosunku prawnego nawiązywanego przez ustanowenie służebności mogą umówić się inaczej (por. wyrok SN z 24 lutego 2017 r., IV CSK 191/16, Lex nr 2281262). To zaś, jak umówiły się strony umowy z dnia 15 stycznia 2009 r., należy do przedmiotu oceny organów nadzoru budowlanego, których obowiązkiem jest ustalenie, czy z treści służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...] na rzecz skarżących, mogą oni wywodzić prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, przy uwzględnieniu tego, że w kontrolowanej sprawie owym celem budowlanym jest utwardzenie powierzchni oraz regulacja spływu wód opadowych. W kontekście powyższego stwierdzić zatem należy, że w przypadku gdyby okazało się, że umowa z 2009 r. nie przenosi obowiązku utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej na właściciela nieruchomości obciążonej i w stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie reguła z art. 289 § 1 k.c. nakładająca ów obowiązek na właścicieli nieruchomości władnącej (w tym przypadku na skarżących), zaś wykonane utwardzenie terenu ma na celu prawidłowe wykonywanie przez nich służebności gruntowej, to prawdopodobnym jest, że legitymują się oni (już od 2009 r.) prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Jednoznaczne potwierdzenie ww. okoliczności wymaga jednak uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego szczegółowej analizy, co dokonają organy nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu. Gdyby zaś potwierdziło ono ww. wnioski, to kwestia braku zgody obecnej właścicielki działki nr [...] na przedmiotowe utwardzenie terenu, nie będzie miała w sprawie żadnego znaczenia z punktu widzenia możliwości przeprowadzenia ewentualnego postępowania legalizacyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uzupełnią zatem materiał dowodowy: dokumentację projektową zatwierdzoną pozwoleniem Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie obejmującym działki nr: [...], [...] i [...]; umowę z 15 stycznia 2009 r.; dokumentację umożliwiającą jednoznaczne i weryfikowalne ustalenie katalogu stron (katalog ten zmienia się w trakcie postępowania – k. 8, 30 akt adm.). Ponadto w miarę potrzeby, przesłuchają w charakterze świadka poprzedniego właściciela działki nr [...] - R. S., który wedle oświadczenia K. i J., uczestniczył w procesie budowlanym oraz może w związku z tym posiadać informacje przydatne organom do poczynienia koniecznych w sprawie ustaleń. Zauważyć w tym miejscu należy, że przebywanie potencjalnego świadka poza granicami Polski, nie eliminuje samo w sobie możliwości przeprowadzenia ww. dowodu. W aktach sprawy znajduje się bowiem nr telefonu kontaktowego R. S. w USA (k. 32 akt post. odw.), a ponadto w przeprowadzeniu czynności procesowych, w tym w przesłuchaniu świadka przebywającego poza granicami kraju, organ administracji publicznej w RP może uzyskać pomoc konsula, na zasadzie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (Dz.U. 2021, poz. 823 ze zm.). Organy rozważą również konieczność przesłuchania właścicieli działek sąsiednich. Sąd doszedł zatem do wniosku, że organy naruszyły w kontrolowanej sprawie wspomnianą uprzednio zasadę prawdy materialnej, a także stanowiącą jej wyraz zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy rozpoznały sprawę nie czyniąc koniecznych ustaleń faktycznych oraz na podstawie wybrakowanego materiału dowodowego, a ponadto z pominięciem istotnego dowodu, znajdującego się w aktach sprawy (tj. wydruku KW nr [...]). Nie przesądzając finalnego rozstrzygnięcia, sąd wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę, organy nadzoru budowanego będą miały na względzie poczynione wyżej uwagi oraz zalecenia. Przede wszystkim uzupełnią materiał dowodowy, w taki sposób, aby mógł on stanowić miarodajne i rzetelne oparcie dla istotnych w sprawie ustaleń faktycznych. Prowadząc ponowne postępowanie organy będą miały również na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą skutki materialne. Z tego względu może on być stosowany tylko wówczas, gdy w sposób bezsporny oraz w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, zostanie wykazane, że spełnione zostały jego prawnomaterialne przesłanki. Ponadto nakaz ten powinien zostać należycie umotywowany, tj. w sposób niebudzący wątpliwości, że zachodzą ustawowe podstawy do jego wydania. Wydając rozstrzygnięcia merytoryczne organy dochowają zatem staranności, aby ich uzasadnienia odpowiadały wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono w pkt 1 wyroku o uchyleniu obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie skarżącym solidarnie od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego orzeczono zaś w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., ustalając wysokość tych kosztów na kwotę 500 zł, stanowiącą uiszczony od skargi wpis (k. 13).