IV SA/Po 467/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skarg T. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargi Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] [...] Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalno-biurową, na terenie obejmującym działki o nr ewid.: [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] (zwaną dalej "decyzją środowiskową"). H. i T. W. (zwani dalej "Skarżącymi") złożyli terminowo odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium" lub "organem II instancji"). Odwołanie nie zawierało uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Kolegium utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 855/18 uchylił decyzję organu II instancji. Sąd przyjął, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie kwestii legitymacji procesowej strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił nadto, że Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło odmienne stanowisko od ustaleń organu I instancji utrzymując, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarżących, jednakże organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym, czy zasięg oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w obrębie nieruchomości, na której ma powstać, czy wykracza poza jej teren, a także czy we wskazanym obszarze znajdują się nieruchomości należące do Skarżących, czy też nie. Dlatego też w uznaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a.") nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, tj. faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz lokalizacji nieruchomości Skarżących względem terenu tej inwestycji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Wójta i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji przeprowadził poszerzoną analizę, która pozwoliła ustalić, czy Skarżący posiadali interes prawny i czy tym samym powinni posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją środowiskową. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że inwestycja, jest przedsięwzięciem, którego zasięg oddziaływania nie obejmuje nieruchomości, które stanowiłyby przedmiot własności (lub innego prawa rzeczowego) Skarżących. Ponadto zgodnie z aktami postępowania prowadzonego przez Wójta Skarżący nie zostali zakwalifikowani przez organ I instancji jako strony postępowania. Dlatego też, z uwagi, iż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z wniosku osób niebędących stronami postępowania, powinno ono być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi, iż stało się bezprzedmiotowe. Złożona przez pełnomocnika obojga skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga z dnia [...] maja 2019 r. nie precyzowała zarzutów w stosunku do wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji z uwagi na to, że w złożonej skardze nie przedstawiono konkretnych naruszeń prawa, których miałby się on dopuścić przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, ograniczył się do przytoczenia zasadniczych tez, z powodu, których koniecznym było uchylenie decyzji Wójta oraz umorzenie postępowania wznowieniowego. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, względnie w razie uzupełnienia wymogów formalnych, oddalenie jej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi obojga skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2019 r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2018 r., znak sprawy [...] i umarzająca posterowanie pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że w pełni podziela ustalenia faktyczne organu II instancji. Zasadniczo aprobuje także wywody, oceny i argumentację przedstawioną przez organ II instancji. Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się wnioskodawcy stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jej udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący nie brali w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, że powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej. Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia. Należy podkreślić, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie zawarto żadnych zarzutów. Skarżący nie wskazują żadnych uchybień w zaskarżonej decyzji, w ustalonym stanie faktycznym, czy w rozważaniach organów obu instancji. Wskazana przez skarżących jako podstawa podania o wznowienie postępowania okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji przyjął, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w fazie eksploatacji nie obejmuje nieruchomości, która stanowi przedmiot własności H. W. i T. W.. Wykonując zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. SKO ustaliło położenie wszystkich nieruchomości wskazywanych przez skarżących i w sposób przekonujący, w oparciu o m. in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykazało, że znajdują się one poza zasięgiem oddziaływania spornej inwestycji (które to oddziaływanie ogranicza się jedynie do sąsiednich działek – dwóch po stronie zachodniej i trzech po stronie wschodniej od terenu inwestycji). Najbliżej położona działka T. W. znajduje się natomiast ok. 69 m na południe od granicy działki inwestycyjnej (oddzielona od niej m. in. dwujezdniową drogą krajową nr [...]), zaś najbliżej położona działka H. W. – ok. 1.18 km (367 m w wypadku działek opisanych w zamkniętej księdze wieczystej). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie H. W. i T. W. nie posiadają interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Sami skarżący nie wskazali w jaki sposób inwestycja miałaby oddziaływać na jej nieruchomość. Nie kwestionowali też żadnych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania. Sąd zauważa, że organ wyższego stopnia nie miał podstawy do takiego rozstrzygnięcia procesowego, jakie zastosował. Dla sądu administracyjnego istotna jest jednak ocena, czy analizowane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie kwestia ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a uchybienie organu traktować należy wyłącznie jako uchybienie formalne. Z całą stanowczością podkreślić należy, że postępowanie prowadzone przez organ wyższego stopnia, choć zwieńczone rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji – w całości, zostało należycie przeprowadzone, a organ w gruncie rzeczy zajął stanowisko merytoryczne. Sąd podziela stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 511/15 (CBOSA), wyrażone przy ocenie analogicznej sytuacji procesowej i poparte orzecznictwem, że spełniona została rola postępowania administracyjnego, gdyż organ administracji zajął stanowisko w kontekście skierowanego do niego żądania. Sąd podziela i to stanowisko ww. wyroku WSA w Poznaniu, że formalne umorzenie postępowania w miejsce decyzji odmownej samo w sobie nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym. Pamiętać trzeba bowiem to, że w zaskarżonej decyzji organ wyraził stanowisko o legalności żądania. Decyzja formalnie umarzająca postępowanie nie pogorszyła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżących w porównaniu do sytuacji, w której organ wyższego stopnia utrzymałby w mocy decyzję odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji, co zdaniem Sądu powinien był zrobić. Istotne znaczenie ma to, że organy obu instancji odniosły się do żądania zawartego we wniosku, stosując merytoryczną argumentację. Wobec powyższego Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.