II OSK 109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 10/20 w sprawie ze skarg A. S. i G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania części obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz A. S. i G. K. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 10/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S. i G. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w J. na dz. nr [...], gm. P.: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części nakazującej E. K. wyłączenie z użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w J. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, 2. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], 3. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. K. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz 4. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wskazanie, że zastosowanie "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego może zostać oparte wyłącznie na zawartym w protokole z oględzin budynku stwierdzeniu bezpośredniego zagrożenia zawaleniem tego budynku; 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wykluczenie możliwości zastosowania "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego na podstawie ustaleń poczynionych w oparciu o dowody przeprowadzone w trakcie oględzin budynku w celu udzielenia odpowiedzi, czy budynek przeznaczony na pobyt ludzi jest bezpośrednio zagrożony zawaleniem; 3. obrazę przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wskazanie, że "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy zagrożenie bezpośredniego zawalenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi jest spowodowane niewłaściwym utrzymaniem budynku, nie zaś innymi przyczynami. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nieprawdziwe jest twierdzenie, zgodnie z którym jedynym dopuszczalnym uzasadnieniem zastosowania "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego miałoby być zawarte w protokole z oględzin budynku stwierdzenie o bezpośrednim zagrożeniu zawaleniem tego budynku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu choć może się zdarzyć, że stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku będzie możliwe na podstawie samych tylko oględzin, to nie można wykluczyć, że dla poczynienia takiego ustalenia konieczne będzie sięgnięcie do innych środków dowodowych, jak np. badanie materiałów czy sporządzenie stosownych obliczeń. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie ma uzasadnionych podstaw, żeby przyjąć, że dla zastosowania "art. 68 ust. 1 pkt 1" Prawa budowlanego znaczenie miałyby mieć przyczyny niewłaściwego stanu technicznego budynku. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że celem ww. przepisu jest przede wszystkim uchylenie stanu zagrożenia życia i zdrowia osób korzystających z budynku w przypadku stwierdzenia, że budynek ten jest bezpośrednio zagrożony zawaleniem. Z tego powodu przyczyny takiego stanu budynku są całkowicie pozbawione znaczenia z perspektywy postępowania prowadzonego w trybie "art. 68 ust. 1" Prawa budowlanego. Zdaniem organu, zastosowanie przedmiotowego przepisu powinno być możliwe niezależnie od tego czy zagrożenie zawaleniem jest wynikiem wieloletnich zaniedbań w utrzymaniu obiektu, wad konstrukcyjnych, wykonanych robót budowlanych, czy też skutkiem wystąpienia katastrof naturalnych (np. osunięcie mas ziemnych, trzęsienie ziemi albo powódź). Dla zastosowania przedmiotowego przepisu znaczenie ma tylko i wyłącznie fakt zagrożenia zawaleniem budynku i konieczność uchylenia groźby powstania uszczerbku na życiu i zdrowiu jego użytkowników. Pismami z [...] listopada 2020 r. i [...] listopada 2020 r., stanowiącymi odpowiedzi na skargę kasacyjną, G. K. oraz A. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zgodnie z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego (przepis ten nie dzieli się na ustępy, jak wskazał to w skardze kasacyjnej organ) w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, możliwość wydania decyzji na podstawie przywołanego wyżej przepisu uzależniona jest od spełnienia tylko jednej przesłanki – bezpośredniej groźby zawalenia. Potrzeba opróżnienia budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem powinna natomiast wynikać z protokołu oględzin. Stan budynku wymagający remontu, ale nie grożący bezpośrednio zawaleniem, nie stanowi podstawy do wydania nakazu jego opróżnienia z art. 68 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1968/11, LEX nr 1358482 i z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1390/06, LEX nr 519775). Aby możliwe było zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem – nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że jest on w złym stanie technicznym. Wobec tego koniecznym elementem postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie decyzji, jest przeprowadzenie kontroli budynku, który grozi zawaleniem, i sporządzenie z tej czynności protokołu odzwierciedlającego rzeczywisty stan obiektu (Kosicki A. [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 68). W niniejszej sprawie organy kilkukrotnie dokonywały oględzin przedmiotowego budynku (protokoły z [...] czerwca 2016 r., [...] grudnia 2017 r. i [...] listopada 2018 r.), do akt dołączono także dwa orzeczenia techniczne, sporządzone przez dwóch biegłych (z czerwca 2016 r. i grudnia 2017 r.) oraz dodatkowe wyjaśnienia jednego z nich, z [...] sierpnia 2019 r. Jak słusznie przypomniał sąd wojewódzki, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oparto o wyniki z oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2018 r. z udziałem dwóch biegłych, R. J. i K. K. Pierwszy z nich stwierdził, że istniejący stan nie zagraża bezpieczeństwu, a drugi, że stan belek jest awaryjny, ale nie grozi bezpośrednim zawaleniem. Na wezwanie organu, biegły K. K., w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., wyjaśnił jednak, że uwzględniając obciążenia zmienne, równomiernie rozłożone, określone w normie PN-82/B-02003, strop lub jego część grozi bezpośrednio zawaleniem. Rację miał zatem sąd wojewódzki twierdząc, że z protokołu ww. oględzin nie wynika, aby którykolwiek z biorących w nich udział biegłych stwierdził zagrożenie bezpośredniego zawalenia się badanej części budynku. W trakcie oględzin nie stwierdzono więc wystąpienia kluczowej przesłanki dla zastosowania nakazów z art. 68 Prawa budowlanego. Swoje ustalenia w ww. zakresie organ odwoławczy oparł na piśmie jednego z biegłych, z [...] sierpnia 2019 r., w którym jednoznacznie odpowiedział on na pytanie o zagrożenie zawalenia się części budynku. Skoro zatem okoliczność istnienia bezpośredniego zagrożenia zawaleniem musi wynikać z protokołu, ponieważ to ten dokument ujawnia istotne dla sprawy fakty niezbędne dla jej rozstrzygnięcia i stanowi podstawę decyzji organu nadzoru, nie można ustalić jej na podstawie złożonych, dodatkowo, wyjaśnień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza więc, że organ odwoławczy w sposób niewątpliwy nie ustalił, czy przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi zawaleniem, a dopiero wykazanie tej przesłanki pozwala na zastosowanie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie bez znaczenia jest też kwestia, czy stwierdzone zagrożenie wynika z niewłaściwego utrzymywania budynku przez właścicieli, czy też z nieprawidłowego wykonania przez skarżącą robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, ustalenia takie mają wpływ na wybór właściwego trybu postępowania przez organy, a przez to na mające zastosowanie w sprawie przepisy. W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki prawidłowo wskazał, że postępowanie z art. 68 Prawa budowlanego prowadzi się w związku z utrzymywaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych (gdy wynika z nich nieodpowiedni stan techniczny obiektu), a nie w związku z powstałymi w czasie budowy i wykonywania robót budowlanych niezgodnościami obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi czy w związku z samowolną realizacją obiektu budowlanego. Gdy nieprawidłowość i wadliwy stan obiektu wynika z wykonania robót budowlanych samowolnie lub niezgodnie z przepisami, to skutki tych naruszeń usuwa się w postępowaniu dotyczącym źródeł ich powstania (art. 48-51 Prawa budowlanego). Jeszcze raz należy podkreślić – zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy istnieje realna groźba zawalenia się budynku. Wydanie decyzji o opróżnieniu bądź wyłączeniu w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania musi być poprzedzone bardzo wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Z ustaleń organu, bez żadnej wątpliwości, musi więc wynikać, że wystąpił stan nagłej konieczności, w którym stan techniczny stwarza niebezpieczeństwo dla życia czy zdrowia ludzi lub niepowetowanej straty materialnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.