III OZ 1123/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt III SO/Gl 12/21 w sprawie z wniosku K. R. o ponowne wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Filharmonii [...] w Z. w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt III SO/Gl 12/21 w ten sposób, że w piątym wierszu od dołu w miejsce słowa "skargi" wpisać słowo "wniosku", 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Postanowieniem z 21 września 2021 r. sygn. akt III SO/Gl 12/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. R. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Filharmonii [...] w Z. w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odmówił wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wnioskodawca składa kolejne skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając tę okoliczność na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji nałożenie grzywny nie spełni swojego celu, albowiem poprzednio nałożone grzywny i tak nie zdyscyplinowały organu. Jak wskazał Sąd Wojewódzki na podstawie akt spraw pomiędzy stronami, organowi wymierzono już trzy grzywny, z których żadna nie odniosła celu prewencyjno-dyscyplinującego. WSA w Gliwicach wziął także pod uwagę, że skarżący de facto nie ponawia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz ogranicza się do składania skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania tego samego wniosku. Zażalenie na to postanowienie złożył K. R., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. przez odmówienie wymierzenia grzywny w sytuacji gdy organ w sposób rażąco lekceważący po raz kolejny nie dopełnia obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Przechodząc do oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podzielić argumentację zażalenia. Rację ma żalący wskazując, że jeśli mimo nałożenia grzywny organ w dalszym ciągu nie wykonuje ciążących na nim obowiązków, to nałożenie kolejnej grzywny jest zasadne. Jak wskazano w omówionej wyżej uchwale NSA w sprawie II GPS 3/09, jedną z głównych funkcji grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie organu i przymuszenie go grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Oznacza to, że zasadniczym celem grzywny jest realizacja ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nieakceptowalna w demokratycznym państwie prawnym jest wykładnia zmierzająca do zaniechania wymierzenia organowi grzywny z tego powodu, że poprzednio nałożone grzywny nie odniosły skutku. Sytuacja ta prowadzi do niedopuszczalnego w gruncie rzeczy usankcjonowania stanu naruszenia prawa przez organ administracji. Realizacja funkcji dyscyplinującej następuje tylko w razie przymuszenia organu do realizacji ciążących na nim obowiązków. W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje uznać, iż okoliczność nie odniesienia skutku przez poprzednio nałożone grzywny przemawia za koniecznością ponownego wymierzenia grzywny i to co do zasady w zwiększonym wymiarze, a nie za koniecznością oddalenia złożonego wniosku. Powyższa interpretacja uwzględnia fakt, iż wniosek o wymierzenie grzywny jest jednym z instrumentów mających na celu zagwarantować jednostce przysługujące jej na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu. Z przepisu tego można wywieść prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, jak i prawo do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 45). Jeśli prawo jednostki do sądu może zostać zrealizowane tylko wówczas, gdy organ wywiąże się z obowiązków przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to art. 55 § 1 p.p.s.a. musi być wykładany w duchu powyższych uprawnień jednostki. Niedopuszczalna jest taka interpretacja, która dopuszcza niewywiązywanie się przez organ z ciążących na nim obowiązków, ponieważ zamyka ona jednostce prawo do sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 § 2 p.p.s.a. orzekł o sprostowaniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni powyższą wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz weźmie pod uwagę, iż wielokrotne nierealizowanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a., pomimo nałożonych grzywien, świadczy o znacznym stopniu naruszenia prawa przez organ. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji rozważy dopuszczalność przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd ten w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy nieprzekazania skargi w przedmiocie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku K. R., co do którego to wniosku został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Wnioskodawca uczynił ww. wniosek przedmiotem kolejnej skargi, domagając się stwierdzenia dalszej bezczynności organu. W takim stanie rzeczy należy poddać ocenie, czy sprawa z drugiej skargi dotyczy sprawy prawomocnie rozstrzygniętej, czy też brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy. Niedopuszczalność ponownej skargi powinna bowiem skutkować odrzuceniem wniosku o wymierzenie grzywny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (szerzej zob.: postanowienie NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).