III SO/Gl 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. o ponowne wymierzenie grzywny Dyrektorowi ,,A’’ w Z. w trybie art. 55 § 1 ppsa w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odmówić wymierzenia grzywny. Pismem z [...] r. K. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika domagał się ponownego wymierzenia grzywny Dyrektorowi ,,A’’ (dalej jako organ) za nieprzekazanie w terminie ustawowym skargi z [...] r. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Domagał się nadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak organ w terminie ustawowym nie udzielił żądanych informacji. W konsekwencji [...] r. skarżący złożył skargę na bezczynność, która jednak nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez organ. Wskutek wniosku o nałożenie grzywny za nieprzekazanie akt, tutejszy Sąd postanowieniem z [...] r., sygn. akt III SA/Gl 2/20, wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...] zł. Wobec tego, że organ nie przekazał akt do Sądu, sprawa została rozpoznana na podstawie skargi i wyrokiem z [...] r., sygn. akt III SAB/Gl 121/20 tutejszy Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nadal pozostawał na stanowisku, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony, zatem [...] r. wniósł o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), za niewykonanie wyroku, a sprawa zawisła pod sygnaturą akt III SA/Gl 9/21. Wyrokiem z [...] r. Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wyrok zobowiązujący organ do załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej stał się prawomocny [...] r. i został doręczony organowi [...] r. czyli termin do jego wykonania upłynął [...] r. Po tej dacie organ nie udzielił ponownej informacji uznając, że dokumenty wysłane [...] r. odpowiadały w pełnym zakresie na wniosek skarżącego z [...] r. Sąd uznał, że w odpowiedzi na skargę organ wykazał załatwienie wniosku o udzielenie informacji skarżącemu. Sąd w sprawie o bezczynność organu nie znał tych faktów, a wręcz był utwierdzany o bezczynności organu przez skarżącego reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika. W ocenie Sądu, ponieważ organ wykazał, że wniosek skarżącego został zrealizowany a informacja publiczna udzielona w pełnym zakresie, działając na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę w sprawie o nałożenie grzywny w trybie art. 154 ppsa. Strona powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie. W konsekwencji wyrok tutejszego Sądu III SA/Gl 9/21 oddalający skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność III SAB/Gl 121/20 pozostaje nieprawomocny. Dnia [...] r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu kolejną skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej w zakresie dalszej bezczynności, której organ dopuścił się w związku ze złożonym w dniu [...] r. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, akta ze skargą i odpowiedzią na skargę nie zostały przesłane do Sądu. W związku z nieprzekazaniem przez organ skargi oraz odpowiedzi na skargę wraz z aktami administracyjnymi do Sądu w terminie ustawowym, tutejszy Sąd, na wniosek skarżącego, postanowieniem z [...] r., sygn. akt III SO/Gl 4/21 nałożył na organ grzywnę na podstawie art. 55 § 1 ppsa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 ppsa. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ppsa pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Sąd uznał, że niemożliwą do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ, do którego skarga wpłynęła nie przekazuje jej do właściwego Sądu. Od daty złożenia skargi to Sąd jest właściwy do jej rozpoznania, a nie organ nawet wówczas, gdy sam uznaje skargę za bezzasadną, albo stwierdza, że swój obowiązek uprzednio wykonał. Sąd nie mógł akceptować sytuacji, w której organ zastępuje Sąd i poprzez nieprzekazanie skargi pozbawia stronę konstytucyjnego prawa do sądu. O prawie do sądu nie może zatem decydować organ nie przekazując akt sprawy Sądowi, ani nie udzielając odpowiedzi na skargę, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 54 § 2 ppsa. O zasadności wymierzenia grzywny wówczas przesądziło i to, że zaniechanie organu, który po raz pierwszy nie przekazał akt sprawy skutkowało wydaniem wyroku zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej, przy czym dopiero w sprawie o nałożenie grzywny za niewykonanie wyroku zostało ustalone, że organ stosownej odpowiedzi udzielił. Pomimo wymierzenia grzywny opisanym wyżej postanowieniem za nieprzekazanie skargi z [...] r. organ nadal nie przekazał skargi ani akt administracyjnych, zatem skarżący dnia [...] r. złożył ponowny wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa, który jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem stanął na stanowisku, że dopuszczalne jest wielokrotne nakładanie grzywny na organ, który uporczywie uchyla się od realizacji obowiązków ustawowych. Dnia [...] r. do organu nadano korespondencję zawierającą odpis wniosku o wymierzenie grzywny oraz wezwanie do nadesłania odpowiedzi na ten wniosek w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania. Korespondencję doręczono organowi w dniu jej nadania, zatem piętnastodniowy termin do uczynienia zadość wezwaniu Sądu upłynął [...] r. W wyznaczonym terminie organ w żaden sposób nie zareagował na wezwanie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 ppsa organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Termin ten ulega jednak skróceniu do 15 dni w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej zwana udip). Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 ppsa określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. wynika, że wynagrodzenie to wyniosło [...] zł. Sądowi rozpoznającemu kolejne wnioski o wymierzenie grzywny organowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych co do dopuszczalności wielokrotnego nakładania grzywny na organ uporczywie nieprzekazujący do sądu akt sprawy wraz ze skargą i z odpowiedzią na skargę. Stanowisko to jednak nie może być przyjmowane jako precedens każdorazowo obligujący Sąd do nałożenia grzywny. Przepis art. 55 § 1 ppsa decyzję co do orzeczenia grzywny pozostawia ocenie Sądu rozpoznającego taki wniosek. Sąd orzekając w sprawie kolejnego wniosku o nałożenie grzywny na organ miał na uwadze trzy istotne kwestie: Po pierwsze – nieskuteczność nałożonych wcześniej grzywien; Po drugie – brzmienie przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z powyższego przepisu wynika, że rolą sądu jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie ciągłe wymierzanie grzywien w sytuacji, w której poprzednio nałożone grzywny i tak nie zdyscyplinowały organu. Owszem grzywna ma charakter dyscyplinująco-prewencyjny, lecz jej rolą jest doprowadzenie do rozpoznania sprawy przez sąd i do dokonania kontroli działalności administracji publicznej. Po trzecie wreszcie, w sporze między stronami rzecz dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego [...] r., a więc wniosku, co do którego Sąd już wypowiedział się w wyroku o sygnaturze III SAB/Gl 121/20 stwierdzając bezczynność organu. Tamta sprawa została rozpoznana w oparciu o odpis skargi w trybie art. 55 § 2 ppsa po tym, jak nałożona na organ grzywna za nieprzekazanie akt sprawy okazała się nieskuteczna. Skoro zatem nic nie stało na przeszkodzie rozpoznaniu skargi na bezczynność organu w oparciu o odpis skargi wówczas, to i nie ma przeszkód prawnych do tego, by strona skarżąca ponownie z takim wnioskiem wystąpiła. Należy również mieć na uwadze i to, że zgodnie z art. 171 ppsa, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 121/20 był wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. Wniosek ten skarżący uczynił przedmiotem ponownej skargi, wniesionej w niniejszej sprawie domagając się stwierdzenia dalszej bezczynności. Tymczasem konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej, jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 176/21). Nie należy zapominać o jeszcze jednej roli sądów administracyjnych, niewyrażonej wprost w ustawie, ale wynikającej pośrednio z pozycji ustrojowej sądów. Otóż wyrok sądowy ma tę moc, że ostatecznie rozstrzyga zaistniały między stronami spór. Nie jest zatem pożądaną z punktu widzenia porządku prawnego sytuacja, w której spór pozostaje nierozstrzygnięty. Otwartą bowiem wówczas pozostaje kwestia pewności co do przysługujących stronom praw i ciążących na nich obowiązków oraz zgodności z prawem działania bądź bezczynności organu. Grzywna zatem ma przymusić organ do poddania sporu ocenie Sądu. Lecz jeśli mimo jej nałożenia organ nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, to nałożenie kolejnej grzywny w stanie faktycznym niniejszej sprawy, staje się niezasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił jak w sentencji.