II SA/Gd 800/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skarg: L. G., K. S. oraz T. C. na postanowienie Wojewody z dnia 18 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Skargi L. G., K. S. i T. C. na postanowienie Wojewody z 18 września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 23 lipca 2020 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2019 r. obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] obejmującej: wieżę stalową rurową typu MONOBOT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 mn.p.t. 2 anteny sektorowe, 1 antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na terenie działki nr [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [..] w S., wydanej na rzecz A. została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z 26 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] obejmującej: wieżę stalową rurową typu MONOBOT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 m n.p.t., 2 anteny sektorowe, 1 antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na działce nr [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [..] w S. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna 10 lipca 2019 r. Wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w dniu 13 maja 2020 r. złożyła K. S., w dniu 26 maja 2020 r. T. C. oraz w dniu 9 czerwca L. G. Wnioskujący ponadto wnieśli o wstrzymanie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prezydent Miasta, po analizie wniosku w/w o wstrzymanie wykonania decyzji z 26 czerwca 2019 r. wydał w dniu 23 lipca 2020r. postanowienie, w którym odmówił wstrzymania jej wykonania. Na to postanowienie zażalenie złożyli wnioskujący o wznowienie. Po dokonaniu analizy materiałów sprawy Wojewoda stwierdził, że postanowienie Prezydenta Miasta z 23 lipca 2020 r. roku jest prawidłowe i zażalenia skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Dodał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", zawarte w art. 152 § 1 k.p.a. jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo następuje wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu incydentalnym dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o jej wstrzymaniu, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.. Właściwy organ wydając takie postanowienie ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 343/19). Prezydent Miasta, w dniu 23 lipca 2020 r. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2019 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, w dniu 18 września 2020 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy w/w decyzję z dnia 23 lipca 2020 r. Decyzja ta jest ostateczna. Nie zaistniała przesłanka uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w związku z tym nie zaistniała również przesłanka do wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Uwzględniając przedstawione okoliczności sprawy, stan prawny i obowiązujące orzecznictwo sądów, Wojewoda postanowił jak w sentencji rozstrzygnięcia. We wniesionej skardze skarżący podnieśli, że wznowienie postępowania obligowało Prezydenta do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji własnej z 26 czerwca 2020 r. w/s udzielonego pozwolenia budowlanego, ponieważ wznowienie postępowania oznaczało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa: art.104 w zw. z art. 6, art.7, art.7b, art.8 § 1, art. 9, art. 10, art. 11, art.12, art.28, art.35, art.61 § 1 i 4, art.75 § 1 i 2, art.77§ 1, art.80, art.81, art.81a, art. 107 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego i przepisami ochrony środowiska. Skarżący podnieśli, że w dniu 26 czerwca 2020 r. wniesiono do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Wystąpili skarżący także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie rozbiórki opisanej stacji telefonii komórkowej. Zdaniem skarżących w sprawie zachodzi nieważność postanowienia w całości, ponieważ wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa w postaci: art. 24 § 1, art. 35 § 1 i 2, art. 124 § 1 i 2, art. 152 § 1, art. 159 § 1, art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i 4, art. 34a Prawa budowlanego, albowiem zaskarżone postanowienie wydano: z naruszeniem właściwości z art.156 § 1 pkt 1 w zw. art. 24 § 1 k.p.a., ponieważ zarówno Prezydent wraz z pracownikami Urzędu Miasta oraz pracownicy Oddziału Zamiejscowego Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego wyłączeni są z mocy art. 24 §1 k.p.a.; z naruszeniem terminu ustawowego z art.35 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w dniu 18 września 2020 r., tj. po upływie około 4 miesięcy od złożenia wniosku; -z naruszeniem art 124 §1 i 2 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie zawiera zgodnego z prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, -z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a. Prezydent nie dopełnił obowiązku wstrzymania wykonania pozwolenia budowlanego z urzędu ani też na uzasadniony wniosek w zw. 34a Prawa budowlanego pomimo, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, -z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej - Wojewoda właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wstrzymał z urzędu ani na wniosek skarżących wykonania decyzji, mimo że jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.. -z naruszeniem interesu prawnego skarżących jako stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i art.28 ust.2 ust.4 prawa budowlanego, bowiem wykazano interes prawny w postępowaniu wznowieniowym o uchylenie ostatecznej decyzji. Wyjaśnili skarżący, że mieszkają w pobliżu stacji telefonii komórkowej wybudowanej na przystanku autobusowym, wokół bloków mieszkalnych, wokół lokali użytkowych, wokół terenów rekreacyjnych dla dorosłych i dzieci, wokół terenów sportowych, wokół szkól , wokół przedszkoli, wokół żłobków, wokół ogródków działkowych. A. nie załączyła do wniosku o pozwolenie budowlane żadnej ekspertyzy, w tym lekarza odpowiedniej specjalności w/s oddziaływania na zdrowie i życie mieszkańców Osiedla [..] w S. w przypadku ewentualnego uruchomienia stacji telefonii komórkowej. Pozbawiono mieszkańców osiedla [..] w S. udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia budowlanego. A w konsekwencji uwzględnienia skargi o uchylenie pozwolenia budowlanego, ponieważ stacja telefonii komórkowej zagraża życiu i zdrowiu skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Wojewody z 18 września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 23 lipca 2020 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2019 r. obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] obejmującej: wieżę stalową rurową typu MONOBOT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 mn.p.t. 2 anteny sektorowe, 1 antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na terenie działki nr [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [..] w S. Postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych interpretacja wynikających z art. 152 § 1 k.p.a. przesłanek wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 1998 r., sygn. IV SA 2311/96, z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2353/10). Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach nadzwyczajnych, enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Lu 386/08). Zatem wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 1998 r., sygn. IV SA 2311/96). Dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Na zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania mają wskazywać okoliczności sprawy. Organ winien więc uzasadnić wystąpienie "prawdopodobieństwa" przez podanie przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności sprawy, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz uprawdopodabniają uchylenie konkretnej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dostrzec należy, że oba orzekające w sprawie organy uznały, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wniosku o wznowienie postępowania, ponadto oba wydały w tym zakresie rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z 26 czerwca 2019 r. obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] obejmującej: wieżę stalową rurową typu MONOBOT H-48 o wysokości całkowitej 49,30 mn.p.t. 2 anteny sektorowe, 1 antenę radioliniową, urządzenia zasilające i sterujące oraz linię zasilania energetycznego, na terenie działki nr [..] w obrębie ewid. nr [..] przy ul. [..] w S. Dodać należy, że tutejszy Sąd w dniu 22 września 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 794/21 oddalił skargę na ta decyzję. Tym samym zostało usankcjonowane negatywne rozstrzygnięcie co do "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi to wyjaśnić należy skarżącym, że mylą przesłanki do wyeliminowania decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym i w trybie nieważnościowym. Tymczasem w tych trybach nadzwyczajnych nie tylko podstawy są dalece odmienne, gdyż w trybie wznowieniowym odnoszą się do wadliwości trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, natomiast w trybie nieważnościowym wada tkwi zazwyczaj w treści decyzji, dotyczy decyzji jako aktu władczego administracyjnego. Odmienne są także organy procedujące w tych trybach i konsekwencje zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 a czy art. 145b oraz art. 156 § 1 k.p.a. Nie są zasadne jakiekolwiek zarzuty nie ujęte w art. 145 k.p.a. zawierającym podstawy wznowienia i kolejnych do art. 152 k.p.a., gdyż nie miały one w sprawie zastosowania. Sprawa administracyjna identyfikowana jest poprzez ustalony stan faktyczny, strony i podstawę prawną, w oparciu o którą organ proceduje. Oznacza to, że w tym konkretnym postępowaniu nie zostaną i nie mogą być poddane ocenie legalności (zgodności z prawem) wszelkie zarzuty sformułowane w skardze. Nie mogą skarżący oczekiwać, ze skoro sprawa trafiła do sądu administracyjnego to sąd ma obowiązek globalnie się nią zając i ocenić zgodność z prawem wszelkich aspektów jakie w sprawie się pojawiają. Nie posiada Sąd takich możliwości i kompetencji, bowiem na mocy art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W tej konkretnej sprawie oznacza to, że sąd jest władny jedynie ocenić czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 152 § 1 k.p.a.. Zaś wszelkie inne przepisy pozostają poza granicami sprawy. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.