I OSK 57/22

Dnia 1 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 829/21 ze skargi Gminy M[...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody[...] z dnia 29 [...] r., nr N[...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., II SA/Gl 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: - wszystkie normy zawarte w programie mają charakter przepisów prawa miejscowego podczas gdy część norm zawartych w programie nie jest skierowana do adresata spoza struktury organizacyjnej gminy, a ma jedynie charakter organizatorski, co powoduje, że dla oceny ich prawidłowości nie stosuje się wymogów odnoszących się do aktów prawa miejscowego; - przyjęciu bliżej nieokreślonych w przepisach norm szczegółowości regulacji mającej na celu wykonanie delegacji określonej od strony przedmiotu regulacji w art. 11a ust. 2 u.o.z., podczas gdy brzmienie tego przepisu nie daje jakichkolwiek podstaw do stopniowania szczegółowości zapisów programu z punktu widzenia zgodności z prawem rozumianej jako wypełnienie delegacji ustawowej, zaś wyrażenie "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:" nie daje żadnych podstaw do takiego stopniowania, wymagając jedynie, by program określał działania mające na celu realizację zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. z pozostawieniem radzie gminy swobody w doborze rozwiązań i środków mających służyć temu celowi; b) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - norma zawarta w tym przepisie ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego (przepisu prawa miejscowego), podczas gdy nie jest ona skierowana do adresata spoza struktury organizacyjnej gminy, a zapisy programu w tym zakresie mają na celu jedynie zapewnienie realizacji zadania ustawowego bez ustanawiania praw i obowiązków jakichkolwiek podmiotów spoza struktury organizacyjnej Gminy M.; - delegacja zawarta w przepisie wymaga, by w uchwale zostały szczegółowo określone czynności i podmioty sprawujące opiekę nad kotami wolnożyjącymi, podczas gdy dla wykonania tego zadania nie jest konieczne zaangażowanie specjalistycznego podmiotu, a przepis ten ma charakter ogólny i wymaga jedynie by w programie została uregulowana kwestia opieki nad kotami wolnożyjącymi i taka regulacja znalazła się w przedmiotowej uchwale; c) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy w uchwale wskazano profesjonalny podmiot realizujący zadanie (tj. kastrację i sterylizację zwierząt bezdomnych) konieczne jest wskazanie konkretnych czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania, podczas gdy taka regulacja prowadziłaby do nadmiernej ingerencji w działalność schroniska, a same czynności wchodzą w zakres szeroko rozumianej sztuki weterynaryjnej; d) art. 11a ust. 5 u.o.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie środków finansowych w sposób łączny na realizację zadań wykonywanych przez jeden podmiot stanowi nieprawidłową realizację dyspozycji zawartej w przepisie, podczas gdy przepis nie określa stopnia szczegółowości, z jaką ma być dokonany rozdział środków na realizację poszczególnych zadań w ramach programu; e) art. 85 ustawy o samorządzie gminnym przez przekroczenie granic działalności nadzorczej ograniczonych ustawowo do kryterium legalności, które musi być interpretowane ściśle, gdyż działalność nadzorcza stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady samodzielności gminy, która podlega ochronie sądowej zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypada skonstatować, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi w gminie M., podjętej na podstawie art. 11a u.o.z. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje przekonanie, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera normy o mieszanym charakterze. Obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera także postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Nadto, z jednej strony uchwała ta zaliczana jest do aktów planowania, co oznacza, że jej treść winny stanowić normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, z drugiej jednak z woli ustawodawcy program ten ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, przyjmuje się, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wystarczy bowiem aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 249/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych też względów dla prawidłowego odczytania norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. konieczne jest posłużenie się, obok semantycznych reguł wykładni, także regułami wykładni celowościowej i systemowej (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 725/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uwzględniając powyższy kontekst w analizie postanowień kwestionowanej uchwały, przy jednoczesnym zawężeniu jej zagadnień do kwestii objętych zarzutami skargi kasacyjnej, wypada wskazać na cztery obszary kontrowersji. Zagadnieniem prawnym, które ma najszerszy wpływ na ocenę legalności uchwały jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wyraźnie podaje, iż "program (...) zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Kontekst celowościowy wyrażnie wskazuje, że możliwość określenia sposobu wydatkowania środków zakłada wiedzę organu w zakresie tego na co te środki mają być wydatkowane. Precyzyjne postanowienia uchwały w tym zakresie pozostają w zgodzie także z charakterem programu jako m.in. aktu planowania. Zaskarżona uchwała nie precyzuje natomiast kwestii sposobu wydatkowania środków i pomija wskazanie konkretnych zadań finansowanych z tych środków. Przepis § 12 pkt 4 uchwały mówi jedynie ogólnie o finansowaniu kastracji i sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów ale już nie wspomina o finansowaniu innych zadań, jak chociażby polegających na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wbrew stanowisku kasacji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Generalne wskazanie środków przeznaczonych na realizacje programu i pominięcie określenia sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów przewidzianych w programie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej uchwały (art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 ze zm.)), dalej jako "u.s.g.". W tej sytuacji trafnie skonstatował Sąd I instancji, iż powyższa wadliwość aktu przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu całej uchwały. Przechodząc do pozostałych kwestii podniesionych w zarzutach kasacyjnych należy zaakcentować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który wyprowadzając z analizy art. 11a u.o.z. wniosek o braku określenia przez ustawodawcę poziomu szczegółowości programu, wskazał, iż powyższe nie może być podstawą do jego ogólnikowości prowadzącej do niejasności i będącej przeszkodą w jego prawidłowym wykonaniu. Lokalny prawodawca podejmując przedmiotową uchwałę wskazuje na realizowane cele, określając przy tym jakie konkretne czynności i przedsięwzięcia winny być podejmowane adekwatnie do lokalnej specyfiki i istniejących potrzeb. Jeżeli zatem wskazane w programie działania są obiektywnie rzecz biorąc niewystarczające do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., to trafna jest konkluzja zaskarżonego wyroku, iż tego rodzaju regulacje nie realizują ustawowej delegacji zawartej w tym przepisie. Regulując w § 4 uchwały kwestie związane z opieką nad bezdomnymi kotami lokalny prawodawca nie wyjaśnił czym jest "interwencja w sprawach kotów wolnożyjących" oraz nie wskazał jakie działania rozumie pod pojęciem dokarmiania kotów wolnożyjących i kogo obciążają obowiązki w tym zakresie. Brak wyraźnego określenia warunków dokarmiania może stanowić powód kontrowersji w razie wykonywania tegoż obowiązku w sposób społecznie nieakceptowalny. Stąd brak określenia tej kwestii stanowi istotną wadę programu. Złożony i niejednoznaczny prawnie charakter programu – o czym była mowa powyżej - nie pozwala natomiast uznać, iż generalne powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy dostatecznie wskazuje podmiot zobowiązany w zakresie poszczególnych obowiązków wynikających z uchwały. Nadto uchwała mówi o zapewnieniu opieki w schroniskach kotom rannym i chorym. Winna natomiast odnosić się do wszystkich bezdomnych kotów. Tym samym nie wiadomo jaki charakter ma mieć opieka nad pozostałymi kotami bezdomnymi. W powyższym zakresie Sąd I instancji trafnie wywiódł, iż program w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.z. Powyższego stanowiska nie można podzielić w odniesieniu do kwestii braku wskazań w uchwale sposobu przeprowadzenia kastracji i sterylizacji zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 4) u.o.z. stanowi, iż program winien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jednocześnie w art. 11a ust. 4 u.o.z. przewidziano, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, a zatem obejmujących także obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Skoro ustawa, a dodatkowo także przedmiotowy program przewidują wykonywanie powyższych obowiązków przez schroniska dla zwierząt, to nie sposób znaleźć tak prawnego, jak i logicznego uzasadnienia dla uszczegóławiania w postanowieniach programu sposobu wykonywania powyższych zabiegów weterynaryjnych. Tym bardziej, że przepisy u.o.z. definiują schronisko dla zwierząt jako miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2020.1421 ze zm.), a jednocześnie art. 11a u.o.z. nie wskazuje na możliwość reglamentowania postanowieniami programu działalności schroniska dla zwierząt. Ponadto, uchwała w powyższym zakresie pozostaje czytelna i wykonalna. Tym samym, brak jest podstaw do podważania legalności uchwały w powyższym zakresie, tym bardziej, że w § 6 uchwała ta przewiduje wyjątki w obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt realizujące zasady humanitarnego traktowania zwierząt (art. 5 w związku z art. 4 pkt 2 u.o.z.). Nie można także potwierdzić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 85 u.s.g. Nie jest bowiem trafne stanowisko, jakoby nadzór nad działalnością skarżącej Gminy M., którego przejawem było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], sprawowany był na podstawie innego kryterium niż zgodności z prawem. Nie ulega wątpliwości, że samodzielność gminy jest wartością chronioną w Konstytucji RP, ale w ujęciu konstytucyjnym nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ochrona tej wartości nie wyklucza prawa ustawodawcy do ingerowania w funkcjonowanie gminy – także w sferę samodzielności. Źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest bowiem prawo stanowione przez państwo (vide: uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93). Nadto działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli, a kryterium jej sprawowania stanowi legalność (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że poczynione powyżej uwagi w zakresie stosowania art. 11a w związku z art. 11 u.o.z. przy wydawaniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2021 r., odnoszą się wyłącznie do kryterium zgodności z prawem. Zaprezentowane przez Sąd I instancji rozumienie powyższej regulacji i sposób jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie noszą cech dowolności. Sąd I instancji w precyzyjny sposób wskazał na czym polega istotne naruszenie prawa powyższą uchwałą (art. 91 ust. 4 u.s.g.), i jakkolwiek nie podzielił stanowiska organu nadzoru we wszystkich aspektach podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, to zasadniczo zgodził się konkluzją co do nieważności całej uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zaprezentowane rozważania wyraźnie wskazują, iż wydając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność kwestionowanej uchwały Wojewoda [...] nie naruszył granic działalności nadzorczej, o której mowa w art. 85 u.s.g. Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.