II OSK 2040/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1001/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1001/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą Rada Miejska w [...], na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie zwierząt", przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r.". Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w [...], który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych", poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, warunkującego możliwość uzyskania przez nią mocy powszechnie obowiązującej, pomimo że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis § 3 stanowi jedynie, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując stanowisko skarżącego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Rady Miejskiej w [...] Program opieki nad zwierzętami stanowi akt planowania (będący aktem prawa wewnętrznego), który jako taki nie podlega publikacji. Adresatem przepisów uchwały nie jest wspólnota samorządowa, którą tworzą wyłącznie mieszkańcy gminy tj. osoby fizyczne, lecz jednostki organizacyjne gminy. Nie zawiera ona żadnego przepisu, który nakładałyby jakikolwiek obowiązek na członka wspólnoty samorządowej, czy też który stanowiłby instrument prawny, umożliwiający wyegzekwowanie określonych zachowań na wspólnocie samorządowej. Podkreślając, że o tym czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego decyduje w istocie treść konkretnego programu, organ zarzucił, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała zawiera choć jedną normę generalną i abstrakcyjną. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Zdaniem Sądu program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że akt prawa miejscowego, będący w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych, (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. W ocenie Sądu meriti, zaskarżona uchwała analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, ONSAiWSA 2017 r., nr 4, poz. 72; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100). Sąd Wojewódzki wskazał, że warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono to wyżej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy u.s.g. i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla nie zachowania vacatio legis stanowi także, zdaniem Sądu pierwszej instancji, o nie zachowaniu zasad dobrej legislacji. Mając zatem na uwadze powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie - art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r. jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym; - art. 147 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie w całości pomimo braku podstaw ku temu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego, względnie o jego uchylenie i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Bydgoszczy sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie zgodnie z treścią art. 176 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, gdyż żadna jej norma nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych do nieoznaczonej grupy adresatów, będących mieszkańcami gminy. Uchwala jest konkretna, a w konsekwencji, brak w niej norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych do nieoznaczonych adresatów. W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r., jest aktem prawa miejscowego. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, (LEX nr 2199460) i w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1503/17, (LEX nr 2707516) wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, LEX nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710. Co zaś się tyczy zaskarżonej uchwały, to stwierdzić należy, że wprost nakłada ona obowiązki na podmioty wskazane w § 2 ust. 1 Programu, m.in. w zakresie czasowego utrzymywania zwierząt gospodarskich (pkt 3), transportu bezdomnych żywych zwierząt gospodarskich (pkt. 4), opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianiu ślepych miotów, leczeniu rannych i chorych kotów, oraz sterylizacji i kastracji (pkt. 5). Przytoczone przepisy wskazują więc na nakładane obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego. Zaznaczyć należy, że jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach abstrakcyjnie określonych podmiotów, jak również konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.