II SAB/Wa 382/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Związek Biur Porad Obywatelskich w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. P. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Związku Biur Porad Obywatelskich w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] stycznia 2020 r. A. P. (dalej: "skarżący"), drogą poczty elektronicznej, wystąpił do Związku Biur Porad Obywatelskich w W. (dalej: "Związek", "ZBPO") o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) przesłanie kserokopii (lub skanu w formacie pdf) testu, o którym mowa w § 10 ust. 2 Regulaminu prowadzenia szkoleń i wydawania zaświadczeń (dalej: "Regulamin"), przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. w K. w ramach egzaminu na zakończenie kursu podstawowego, 2) przesłanie kserokopii (lub skanu w formacie pdf) ogłoszenia wyników egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 5 Regulaminu. W odpowiedzi na ww. wniosek, Związek w piśmie z [...] stycznia 2020 r., odmówił udzielenia skarżącemu żądanej informacji, wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – nie dysponuje majątkiem publicznym i nie realizuje zadań publicznych. W szczególności ZBPO nie realizuje zadania publicznego poprzez organizację szkoleń oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945; dalej: "n.p.p."), a także przeprowadzając egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu. Związek podniósł, iż wydatki na szkolenia oraz egzamin pokrywane są w całości ze środków pochodzących z opłat wnoszonych przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu. Zatem koszty przeprowadzenia zarówno szkolenia, jak i egzaminu nie obciążają Skarbu Państwa. ZBPO zaakcentował, iż nawet od podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można żądać udostępnienia każdej informacji, która jest w ich posiadaniu. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem swym zakresem jedynie informacje posiadające przymiot publiczności, a takiego waloru nie mają szkolenia z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz egzamin, o którym mowa w § 5 Regulaminu. Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego J. B.) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie ZBPO do załatwienia wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Związek jest pozarządową organizacją posiadającą status organizacji pożytku publicznego, co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: "KRS"), a działanie w sferze poradnictwa obywatelskiego jest działalnością pożytku publicznego. Szkolenie doradców obywatelskich oraz egzaminowanie to zadania publiczne bezpośrednio wynikające z n.p.p. Skarżący wskazał, iż subsydiarność i decentralizacja (dekoncentracja) nie pozbawiają zadania publicznego jego publicznego charakteru. Wykonywanie zadania publicznego przez podmiot prawa prywatnego na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości uprawniającej do przeprowadzania szkoleń i kursów doszkalających nie powoduje, że zadanie to traci charakter publiczny, jak również nie oznacza przejścia podmiotu wykonującego zadanie do sektora podmiotów prawa publicznego. Związek definiuje "zadanie publiczne" w ten sposób, iż zadanie nabywa walor publiczny przez wyartykułowaną w przepisie prawa wolę ustawodawcy, zaś wola ta związana jest z wizją polityczną danej grupy sprawującej władzę. Tymczasem decydują o tym wartości uznawane za ważne i związane z nimi cele, do których urzeczywistnienia dąży się w konkretnych warunkach społecznych i historycznych. Przekładają się one na wizję dobra wspólnego, do którego osiągnięcia ma przybliżać realizacja poszczególnych zadań publicznych. Skoro oczywiste jest, że zadania egzaminacyjne przygotowywane na egzamin adwokacki/radcowski/notarialny/komorniczy stanowią informację publiczną, to – zdaniem skarżącego - nie ma powodów, aby zadania przygotowane na egzamin, o którym mowa w art. 11a ust. 2 n.p.p., kwalifikować odmiennie. Szkolenie i egzamin ma charakter świadczenia usługi publicznej, a nie usługi prywatnej. Argument odpłatności usług przez uczestników szkolenia oraz osoby podchodzące do egzaminu także nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. egzaminy zawodowe (podobnie jak szkolenie w ramach aplikacji) również są odpłatne, co w żaden sposób nie pozbawia publicznego charakteru tych egzaminów. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] maja 2021 r.) ZBPO wniósł o oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania. Związek opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowany wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2020 r. Przyznał, że jest organizacją pozarządową posiadającą od 27 sierpnia 2004 r. status organizacji pożytku publicznego. ZBPO zrzesza 16 biur porad obywatelskich zajmujących się świadczeniem usług społecznych m.in. poprzez poradnictwo obywatelskie, które "zostało przeniesione na grunt polski zgodnie z tradycją brytyjską". Od 1 stycznia 2019 r., oprócz sieci biur, istnieją punkty nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego prowadzone przez organizacje pozarządowe na podstawie n.p.p. Poza ww. ustawą, aktami prawnymi regulującymi poradnictwo obywatelskie są: ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.; dalej: "d.p.p.") oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2492 ze zm.). Związek zaakcentował, iż nie jest podmiotem powołanym przez ustawodawcę do przeprowadzenia szkoleń, kursów i egzaminów na doradcę obywatelskiego, lecz jedynie aktualnie (chwilowo) spełnia wymogi ustawowe w tym zakresie. Podmiotem takim może zostać każdy związek stowarzyszeń, który spełnia warunki określone w art. 11b ust. 2 n.p.p. Dalej ZBPO wyjaśnił, kto może świadczyć nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, tj. kto może zostać doradcą oraz jaki podmiot i w jaki sposób może nabyć uprawnienia do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Ponadto Związek powtórzył argumentację zaprezentowaną w piśmie z [...] stycznia 2020 r. In fine odpowiedzi na skargę ZBPO zasygnalizował, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do nadużycia prawa do informacji publicznej, bowiem skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego J. B.), Fundacja Badań nad Prawem (także reprezentowana przez radcę prawnego J. B.) oraz sam J. B. wielokrotnie składali do Związku wnioski o udostępnienie informacji publicznej, często nie czekając na odpowiedź w sprawie poprzedniego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. W myśl przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i o nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje o przeszkodach technicznych w udostępnieniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania. Dlatego badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie u.d.i.p., musi być poprzedzone oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz czy mieści się w jej zakresie. Przesądzenie powyższego, oznacza zaś, że skarga jest dopuszczalna. To z kolei, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczył tak kwestii podmiotowej, jak i przedmiotowej na gruncie u.d.i.p. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać skarżącemu. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Takim właśnie podmiotem jest skarżony Związek. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi zadanie publiczne. Stosownie bowiem do treści art. 8 ust. 1 n.p.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W myśl art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze n.p.p. powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Z kolei według art. 19 ust. 1 n.p.p. zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w KRS wynika, że przedmiotem odpłatnej, jak i nieodpłatnej działalności statutowej Związku, jako organizacji pożytku publicznego, jest działalność konsultacyjna i doradcza dla placówek poradnictwa obywatelskiego; inicjowanie oraz koordynacja działalności ww. placówek; tworzenie i dbałość o utrzymanie standardów działań tych placówek. Celem działania ZBPO jest (m.in.) rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań na rzecz ochrony i realizacji praw obywatelskich oraz zwiększanie wiedzy na ten temat poprzez działalność oświatową i edukacyjną. W tym kontekście odnotować wypada, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. Związek został wpisany do Rejestru Instytucji Szkoleniowych pod numerem ewidencyjnym [...]. Natomiast z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 d.p.p. wnioskować należy, że organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego – wedle art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b d.p.p. – zalicza się działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. W świetle powyższych rozważań trzeba uznać ZBPO za podmiot zobowiązany na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Do takiej konkluzji prowadzi także brzmienie przepisów art. 4b i art. 4c d.p.p. przewidujących, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w u.d.i.p., zaś w zakresie nieuregulowanym w d.p.p. do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Odnosząc się do powoływanego przez Związek (zarówno w piśmie z [...] stycznia 2020 r., jak i w odpowiedzi na skargę) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SO/Wa 3/19, zauważenia wymaga, że zostało ono wydane w odmiennym stanie faktycznym oraz prawnym. W ww. postanowieniu Sąd zobowiązany był do zbadania, czy Zarząd Związku jest organem administracji publicznej na gruncie przepisów k.p.a., a dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miały zastosowanie przepisy u.d.i.p. Ponadto ww. postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") postanowieniem z 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 633/20 (vide postanowienie NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt I OZ 537/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Skarżący domagał się udostępnienia – w formie kserokopii lub skanu w formacie pdf – testu, o którym mowa w § 10 ust. 2 Regulaminu, przeprowadzonego [...] grudnia 2019 r. w K. w ramach egzaminu na zakończenie kursu podstawowego, a także ogłoszenia wyników egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 5 Regulaminu. Zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 Regulaminu (obowiązującego m.in. w latach 2019-2020) pierwsza część egzaminu jest testowa i obejmuje rozwiązanie testu składającego się z zestawu pytań zawierających po cztery propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zdający może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź zdający uzyskuje 1 punkt. Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z czterech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C, albo D). Zmiana zakreślonej odpowiedzi jest niedozwolona. Z kolei według § 11 ust. 5 Regulaminu, po przeprowadzeniu egzaminu komisja egzaminacyjna ustala wynik zdającego w drodze ogłoszenia. Kopię ogłoszenia komisja egzaminacyjna przekazuje ZBPO w terminie 3 dni od dnia sporządzenia. Zatem Związek jako podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego (vide art. 11b ust. 2 w związku z art. 11a ust. 2 n.p.p.), dokonuje też oceny wiedzy i umiejętności kandydatów na doradców w ww. zakresie. Odbywa się to w formie dwuczęściowego egzaminu, gdzie część pierwszą stanowi test. Wniosek skarżącego z [...] stycznia 2020 r., dotyczący testu, który odbył się [...] grudnia 2019 r. w K., a także ogłoszenia jego wyników, odnosi się do działalności ZBPO unormowanej w art. 11a ust. 1 zdanie drugie n.p.p. Stosownie do treści ww. przepisu, szkolenie kończy się oceną wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Po zakończeniu szkolenia podmiot prowadzący szkolenie wydaje zaświadczenie potwierdzające ukończenie szkolenia osobom, które ukończyły je z oceną pozytywną. W konsekwencji informacje objęte wnioskiem skarżącego posiadają przymiot informacji publicznej. Na marginesie odnotować wypada, iż w wyroku z 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1187/18, NSA stwierdził, że umowy zawarte przez organizację pozarządową z osobami fizycznymi na realizację nieodpłatnego pośrednictwa prawnego jako zadania publicznego, stanowią informację publiczną. W toku procedowania wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej ZBPO dopuścił się bezczynności, co czyni zasadnym zobowiązanie go do załatwienia ww. wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek, Związek udzieli skarżącemu żądanej informacji, a jeżeli stwierdzi podstawy do odmownego załatwienia wniosku - wyda decyzję, którą wyczerpująco uzasadni. Tut. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność ZBPO nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała rażąca bezczynność, albowiem stanowisko Związku wynikało z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 zł (obejmujących: wpis sądowy od skargi - 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego - 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł) rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).