II GSK 633/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 11 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SO/Wa 3/19 w zakresie odrzucenia wniosku J. B. w przedmiocie wymierzenia [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SO/Wa 3/19, odrzucił wniosek J. B. (dalej jako: "skarżący") o wymierzenie [...] (dalej jako: "uczestnik postępowania") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył wniosek o wymierzenie uczestnikowi postępowania grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia na wniosek skarżącego z dnia 24 września 2018 r. potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek skarżącego. Sąd odnosząc się do treść żądania tj. art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdził, że uczestnik postępowania nie jest organem administracji publicznej, nie spełnia bowiem przesłanek pozwalających uznać go za organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. – przez organy administracji publicznej należy rozumieć ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnych imieniu inne terenowe organu administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt. 2 k.p.a. Wymieniony artykuł stanowi natomiast o podmiotach powołanych z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podejmowane przez uczestnika postępowania działania nie mogą stanowić decyzji administracyjnych. Jednocześnie żaden przepis prawa nie kreuje prawa wniesienia przez uczestnika programu skargi do sądu administracyjnego na jego działania. W związku z tym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstawy faktycznej i prawnej do wymierzenia uczestnikowi postepowania grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) II Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. nazwanym "zażalenie" skarżący zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2019 r. o odrzuceniu wniosku ukarania grzywną w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1444/19 i przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020, sygn. akt VI SO/Wa 3/19, skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniósł skargę kasacyjną o następujących zarzutach: 1. naruszenie prawa materialnego art. 3 § 2 pkt 2 lub pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "administracji publicznej" zawężoną do aspektu ustrojowego a z pominięciem aspektu funkcjonalnego i przez to brak ustalenia [faktycznego i prawnego], że zaskarżony podmiot – jako podmiot – uprawniony na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie i edukacji prawnej oraz decyzji Ministra Sprawiedliwości do wydawania zaświadczeń kwalifikacyjnych (zawodowych), o których mowa w artykule 11 ust. 3a pkt 2 wyżej wymienionej ustawy – jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a nie w znaczeniu ustrojowym; 2. zupełny brak ustalenia przedmiotu skargi adresowanej do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu i przedwczesność i niemożliwość oceny jej niedopuszczalności, co narusza art. 58 § 1 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. przez przedwczesne odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który odrzucił wniosek skarżącego o wymierzenie uczestnikowi postępowania grzywny w trybie art. art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi skargi. Z uwagi na powiązanie naruszenia przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10). W judykaturze podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10). Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Zatem nie ulega wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano bowiem mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09; postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11). Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego - bezczynność uczestnika postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, sąd administracyjny winien poddać kontroli przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji prawnej wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia organu administracji publicznej winna być rozpatrywana w trakcie tego postępowania z uwzględnieniem powyżej wskazanych zasad. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 orzekł jak w sentencji.