III OSK 7597/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 373/21 w sprawie ze skargi L.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 19 lutego 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 września 2021 r., II SA/Ol 373/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 19 lutego 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "KMP") rozkazem personalnym nr 1/2021 z 1 stycznia 2021 r. zawiesił st. sierż. L.J. (dalej: "skarżący") w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. Jako podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia wskazano art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, dalej: "ustawa o Policji"). Jednocześnie na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy zawieszono od najbliższego terminu płatności 50 % ostatnio należnego policjantowi uposażenia. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji podniósł, że 1 stycznia 2021 r. wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne, ponieważ dopuścił się on naruszenia dyscypliny służbowej stawiając się do służby w Komisariacie Policji [...] w stanie nietrzeźwości. Stan nietrzeźwości został potwierdzony wykonaniem badania urządzeniem Alcometr gdzie wynik w I badaniu o godz. 8:12 wykazał 0,85 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, w II badaniu o godz. 8:31 wykazał 0,84 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu oraz o godz. 8:52 wykazał 0,79 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że przy określeniu okresu zawieszenia uwzględniono charakter czynu zarzuconego skarżącemu, jak też jego skutki dla prawidłowego funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji i jej wizerunku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na szczególny status Policji i jej zadania, które mogą realizować wyłącznie policjanci spełniający warunki ustawowe. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy" lub KWP"), decyzją nr 1/2021 z 19 lutego 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania. Zawieszenie w czynnościach służbowych może się odnosić jedynie do osoby pozostającej w stosunku służbowym. Rozkaz personalny z 1 stycznia 2021 r. o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych wobec nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, był wykonalny od tego dnia i wywoływał skutek prawny do dnia zwolnienia skarżącego ze służby co nastąpiło 31 stycznia 2021 r. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, którym to rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r., ponieważ od 31 stycznia 2021 r. skarżący przestał być policjantem. Jeżeli zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, to organ odwoławczy zobowiązany jest przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić taką zmianę stanu faktycznego, która zmieniła sytuację prawną stron postępowania. W takim wypadku nie zachodzi jednak bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która wymagałyby umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli nie dochodzi w sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania (a której to okoliczności organ wcześniej nie zweryfikował), to brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wprawdzie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, jednakże w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie przedstawił żadnych poglądów ani okoliczności, które mogłyby skutecznie przekonywać o zaistnieniu przesłanek warunkujących umorzenie postępowania odwoławczego. Nie wskazał ani na fakt cofnięcia odwołania przez podmiot inicjujący ten etap postępowania, ani też na niewątpliwy brak statusu strony osoby, która wniosła odwołanie. Wobec braku zaistnienia takich przesłanek nieprawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydał rozstrzygnięcie o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. Skarżący został zwolniony ze służby 31 stycznia 2021 r., na podstawie rozkazu personalnego Nr 77/2021 z 28 stycznia 2021 r. Zaistniały zatem podstawy prawne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 stycznia 2021 r. Praktycznie przez cały styczeń 2021 r. skarżący pozostawał funkcjonariuszem policji, zawieszonym w czynnościach służbowych, ale jednak był nadal funkcjonariuszem policji. Dlatego też nie można było uznać, że zwolnienie go ze służby z 31 stycznia 2021 r. nie rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów do rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych dotyczących okresu od 1 do 30 stycznia 2021 r. Rozstrzygnięcie o zawieszeniu skarżącego w tym czasie mogło bowiem wywołać skutki prawne wobec skarżącego (np. wiążące się z wysokością jego uposażenia). Nie można bowiem zapominać o tym, że skarżącego nie tylko zawieszono w czynnościach służbowych, ale również zawieszono mu płatność 50% należnego ostatnio wynagrodzenia. Na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania, na tym etapie postępowania, jedynie Komendant Wojewódzki Policji władny był do rozstrzygnięcia, czy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych przed zwolnieniem go ze służby było zasadne, dlatego też nie powinien on wydawać rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 ust. 2 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawieszenie w czynnościach służbowych od 1 stycznia 2021 r. może mieć wpływ na utratę dodatku do wynagrodzenia za styczeń 2021 r., podczas gdy zawieszenie w czynnościach służbowych powoduje utratę prawa od najbliższego terminu płatności do 50% ostatnio należnego uposażenia, tym samym zwolnienie z 31 stycznia 2021 r. spowodowało zachowanie pełnego prawa do uposażenia za styczeń 2021 r. oraz bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia za okres, za który skarżący nie miał prawa do uposażenia; 2. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., poprzez uznanie, że w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, to wówczas należy w postępowaniu odwoławczym ustalić, czy zawieszenie było zasadne a powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy okres zawieszenia w czynnościach służbowych dotyczył okresu od 1 stycznia do 31 marca 2021 r. ze skutkiem odnośnie uposażenia od 1 lutego 2021 r., natomiast w związku ze zwolnieniem ze służby z 31 stycznia 2021 r. skarżący nie był funkcjonariuszem policji, tym samym nie posiadał uprawnień i obowiązków z tego tytułu, w tym uprawnienia do uposażenia z tytułu pełnienia służby, co spowodowało powstanie na chwilę wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, trwałej, nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania i każde dalsze czynności administracyjne w stosunku do skarżącego były bezprzedmiotowe, a tym samym okoliczności nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Niezasadne okazały się bowiem wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania, bazujące na stanowisku, że Komendant Wojewódzki Policji władny był do rozstrzygnięcia, czy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych przed zwolnieniem go ze służby było zasadne. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, postępowanie w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zawieszenia od najbliższego terminu płatność 50% ostatnio należnego uposażenia, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 19 lutego 2021 r., nr 1/2021 została wydana w następstwie odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z 1 stycznia 2021 r., nr 1/2021. Organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem skarżący na mocy rozkazu personalnego z 28 stycznia 2021 r., nr 77/2021 został zwolniony z 31 stycznia 2021 r. ze służby w Policji. W tym miejscu wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. A zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Powyższe okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z 28 marca 2003 r., II SA 1432/01, wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., II OSK 2003/09). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Należy wprawdzie zgodzić się z organem orzekającym w sprawie, że w związku z rozwiązaniem ze skarżącym stosunku służbowego z 31 stycznia 2021 r., jego sytuacja prawna uległa zmianie. A skoro zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpoznawania odwołania skarżącego, to organ odwoławczy tę zmianę stanu faktycznego, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej skarżącego zobligowany był uwzględnić przy rozpoznaniu odwołania. Zauważenia wymaga, że art. 100 ustawy o Policji zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 2 tej ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Przepisy te dotyczą policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 omawianej ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Również możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych dotyczy wyłącznie czynnego policjanta, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 39 ustawy o Policji. Powyższe prowadzi do wniosku, że na skutek zamiany faktycznej i prawnej związanej ze stosunkiem służbowym skarżącego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie natomiast uznał, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która to okoliczność obligowała organ na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem brak jest podstaw do uznania, że to postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem w niniejszej sprawie do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania a organ wcześniej okoliczności tej nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący z 31 stycznia 2021 r. przestał być funkcjonariuszem Policji, brak było podstaw do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego w ogóle. Wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w całości lub w części. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Skutkiem prawnym wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego organ odwoławczy w takiej sytuacji winien podjąć rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w takim przypadku zostanie zniesione w całości postępowanie w tej sprawie. Mając powyższe na względzie uznać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co oznacza, że podstawy kasacyjne są w określonym zakresie usprawiedliwione, ale pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienia są bowiem wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, tj. błędne okazały się wskazania co do dalszego postępowania zawarte przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż skarżący nie złożył w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.