I OSK 580/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1174/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o z siedzibą w K. na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta K. w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem [...] postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1174/20 odrzucił opisaną w sentencji skargę S. Sp. z o.o z siedzibą w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Spółka zaskarżyła czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta K. w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego pod numerem [...]. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W uzasadnieniu terminu na złożenie skargi Spółka powołała się na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydane przez Prezydenta Miasta K. nakładające wymienione w tym postanowieniu obowiązki na inwestora. W treści postanowienia został wymieniony operat techniczny o numerze ewidencyjnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skargę należało odrzucić ponieważ czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2896/16 i powołane tamże inne orzeczenia). Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego szczegółowo normują zasady dotyczące zgłaszania wyników prac geodezyjnych. Zgodnie z art. 12b ust. 8 powołanej ustawy, jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Oznacza to, że kontroli sądu podlega jedynie negatywna decyzja wydana w tej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że poprzez zaskarżenie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych strona skarżąca w istocie chce kwestionować nałożony obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowalnym. Wydane przy tym postanowienie mogło być, zgodnie z pouczeniem, zaskarżone dopiero w postępowaniu głównym. Z tych powodów Sąd I instancji skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżona czynność materialno - techniczna nie zalicza się do kategorii "innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", pomimo że jedynie pozornie nosi ona znamiona określone jej nazwą a w efekcie jej dokonania bez podstawy prawnej nastąpiła: a) zmiana treści i przedmiotu prawa własności skarżącej kasacyjnie, poprzez wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków budynku położonego na cudzej działce (tj. działce niestanowiącej własności wnioskującego o dokonanie czynności), w ramach działań, w których skarżąca kasacyjnie nie brała udziału wbrew wyraźnym przepisom (powołanym wyraźnie w treści skargi, a które nie pozwalają na tego rodzaju działania bez udziału właściciela nieruchomości której czynność dotyczy), (ii) niezgodnej ze stanem faktycznym (wykreślony budynek nigdy nie przestał istnieć), b) zmiana treści prawa własności polegająca na zmianie granic nieruchomości, co samo w sobie nie może mieć miejsca w trybie w jakim czynność została dokonana, a już z całą pewnością nie mogło odbyć się bez wyraźnej zgody skarżącej kasacyjnie, a w konsekwencji przyjęcie, że czynność materialno - techniczna nie podlega kognicji sądów administracyjnych; tym samym przez odrzucenie skargi i nierozpoznanie jej istoty, WSA w Krakowie zaakceptował fakt, że jeżeli tylko złamie się wszelkie przepisy i normy, jakie powinny znajdować zastosowanie w danej sprawie administracyjnej, możliwym jest takie ukształtowanie rzeczywistości administracyjnej, iż dochodzi do pozbawienia podmiotu prawa własności (bowiem efektem dokonanej czynności jest m.in. zmiana treści ksiąg wieczystych, zmiana w zakresie podatku od nieruchomości itp.); tym samym WSA w Krakowie zaakceptował również fakt, że każdy podmiot może dokonywać dowolnych zmian własnościowych dotyczących cudzych nieruchomości, bez udziału właścicieli tych nieruchomości, o ile tylko zamiast trybu właściwego do dokonywania takich zmian, zainteresowany podmiot wykorzysta "nieuwagę" organu i zastosuje tryb niepodlegający "co do zasady" kognicji sądów administracyjnych; tak zastosowana norma prowadzi do możliwości usunięcia z rzeczywistości prawnej (którą odzwierciedla ewidencja gruntów i budynków) każdego dowolnego budynku z Wawelem, Pałacem Prezydenckim oraz budynkiem tut. Sądu włącznie, bez możliwości jakiejkolwiek kontroli takiego działania, która to interpretacja w ocenie skarżącej kasacyjnie - przy prawidłowo zastosowanym prawie administracyjnym materialnym i procesowym, oraz prawidłowo zastosowanej kontroli sądowoadmini- stracyjnej, nie powinno mieć miejsca; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do twierdzeń podniesionych w skardze, w tym w szczególności uzasadniających przyjęcie skargi do rozpoznania, pomimo iż: a) skarżąca kasacyjnie w pkt 1 uzasadnienia skargi wskazywała, że znana jest mu linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą przyjęcie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego, tj. w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 370/18), nie jest to jednak linia jednolita i znane są również orzeczenia zapadające w efekcie skutecznego zaskarżenia tej kategorii czynności (por. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. I OSK 3098/12), do czego WSA w Krakowie nie odniósł się w najmniejszym stopniu, b) skarżąca kasacyjnie w pkt 2-11 uzasadnienia skargi wskazywała, dlaczego skarżona czynność należy do aktów lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w znaczeniu materialnym, mimo że nosi nazwę odpowiadającą całkowicie innemu charakterowi czynności, co WSA w Krakowie pominął całkowicie w uzasadnieniu, co pozwala na postawienie tezy, iż z treścią skargi się nie zapoznał w stopniu, który pozwalałby na dokonanie tak istotnej jej oceny, jak ocena kognicji sądów administracyjnych, c) skarżąca kasacyjnie w pkt 3 uzasadnienia skargi wskazała na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. uzasadniając dochowanie terminu dla wniesionej skargi, którego to zdania WSA w Krakowie prawdopodobnie nie przeczytał lub nie zrozumiał w ogóle i w sposób całkowicie oderwany tak od twierdzeń skargi, jak i akt sprawy oraz przytaczanych przez skarżącą kasacyjnie okoliczności faktycznych wskazał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że: "z akt wynika, że poprzez zaskarżenie przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych strona skarżąca w istocie chce kwestionować nałożony obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym", co jest stwierdzeniem do tego stopnia abstrakcyjnym i oderwanym od twierdzeń skargi oraz przytaczanych przez skarżącą okoliczności faktycznych, że wskazuje po prostu na całkowite niezapoznanie się WSA w Krakowie tak z aktami sprawy, jak i z treścią skargi, a w miejsce powyższego zastosowanie pierwszej możliwej "sprawdzonej formuły" opartej o całkowicie nieadekwatne dla sprawy orzeczenie, która umożliwia WSA w Krakowie niepochylanie się nad skomplikowaną (co należy przyznać) tematyką prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz jego znaczeniem dla kształtowania prawa własności; 3) art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej i szytej na miarę wydanego orzeczenia analizy akt sprawy, czego konsekwencją pozostało arbitralne i całkowicie niezgodne z ich treścią przyjęcie, iż przedmiotową skargą skarżąca kasacyjnie kwestionuje nałożony postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, mimo iż skarżąca kasacyjnie wyraźnie, jednoznacznie i co najmniej kilkakrotnie wskazała, iż w/w postanowienie stanowiło jedynie asumpt do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem niezgodnie z powołanymi przepisami, których naruszenie zarzucał, dopiero poprzez jego doręczenie w dniu 1 września 2020 r. powziął wiadomość o skarżonej czynności materialno - technicznej, w następstwie której nastąpiły zmiany dotyczące jego nieruchomości (a które nie mogły być bez jego wiedzy dokonane, gdyby prawo zostało zastosowane prawidłowo), m.in. nastąpiło wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków należącego do skarżącej kasacyjnie budynku oficyny położonego na działce nr [...] (działce należącej do skarżącego kasacyjnie) oraz zmiany granic pomiędzy nieruchomościami, a ponadto w sposób wyraźny wskazywała w treści skargi, że postanowienie to podlegać będzie niezależnej ocenie w odrębnym postępowaniu, co zresztą jest oczywiste dla każdego podmiotu o elementarnej wiedzy o postępowaniu administracyjnym. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ("p.g.i.k."), zgodnie z którą sytuacja "nadużycia" trybu przewidzianego w tym przepisie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, 2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 b) pkt. 1) lit. h) oraz art. 24 ust. 2a pkt. 2) p.g.i.k, zgodnie z którą nadużycie trybu i zasad dokonywania czynności materialno-technicznej aktualizacji danych w zakresie wykreślenia budynku położonego nieruchomości na wniosek podmiotu, który nie jest podmiotem legitymowanym do dokonywania takiej zmiany, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw prawnych do składania przez podmiot inny niż wykonawca prac geodezyjnych skargi do sądu administracyjnego na czynność przyjęcia wyników prac do zasobu skargi ze względu na brak interesu prawnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd I instancji nie może ograniczać się do wskazania swojego stanowiska, bez jakiegokolwiek jego uzasadnienia. Wskazany przepis nakazuje w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze. Zasadne jest tym samym przyjęcie, że pisemne motywy wyroku winny odnosić się do tych zarzutów. Sąd nie może poprzestać na ogólnikowych stwierdzeniach czy też jedynie na przytoczeniu zarzutów, bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Sąd nie może także bezkrytycznie przyjmować stanowiska prawnego wynikającego z piśmiennictwa/orzecznictwa, zwłaszcza jeżeli jest ono w sprawie sporne i kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009r., sygn. akt I FSK 1904/07). Obowiązkiem Sądu I instancji jest bowiem wyjaśnienie stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Obowiązek "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie oznacza wprawdzie obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, konieczne jest jednak zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, w tym zarzutów skargi, stanowisk stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być tak skonstruowane, by pozwalało na skontrolowanie przez strony danego postępowania (i ewentualnie przez Sąd drugiej instancji), czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Tych wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. Naruszono zasadę zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, nie wskazano w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie dokonano jej wyjaśnienia. Jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie Sąd I instancji odstąpił nawet od powołania kluczowego w niniejszej sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji brak jest należytego wyjaśnienia zajętego stanowiska odnośnie braku kognicji w tej sprawie. W tej kwestii nie może być uznane za wystarczające zaledwie dwuzdaniowe stwierdzenie, że "czynność włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie odmowa dokonania takiego włączenia może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego" oraz jedynie ogólnikowe wskazanie na orzecznictwo sądów administracyjnych "(por. postanowienie NSA z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2896/16 i powołane tamże inne orzeczenia)". Cała istota rozstrzygnięcia w tej sprawie zamyka się w tych dwóch krótkich zdaniach, co nie może być uznane za wyczerpujące uzasadnienie wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. To kategoryczne stanowisko Sądu w istocie nie zostało umotywowane. Nie wyjaśniono, dlaczego Sąd uznał, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu czynności mogących stanowić przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego. WSA w ogóle nie odniósł się do zaprezentowanego w skardze stanowiska skarżącej, że stanowi ona czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W istocie w ogóle nie przeanalizował charakteru prawnego zaskarżonej czynności. Skarżąca dużą część skargi poświęciła na wskazanie argumentów, które jej zdaniem, uzasadniają kognicję sądu administracyjnego w tej sprawie. Na wstępie, pełnomocnik skarżącego podkreślał, że znana jest mu linia orzecznicza, zgodnie z którą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaznaczył jednak, że nie jest to linia jednolita i znane są również orzeczenia zapadające w efekcie skutecznego zaskarżenia tej kategorii czynności. W uzasadnieniu skargi wskazano liczne argumenty przemawiające, zdaniem strony, za przyjęciem dopuszczalności skargi w tej sprawie, wskazując między innymi, że zaskarżona czynność ma bezpośredni wpływ na zasięg prawa własności nieruchomości skarżącej, jest też podstawą do dalszego ustalania praw i obowiązków skarżącej w stosunku do tej nieruchomości, w tym wydawania na jej podstawie aktów administracyjnych. Do tych argumentów w ogóle nie ustosunkował się Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA nawet nie wspomniał, że skarżący takie zarzuty i wnioski formułował. Zupełnie pominął – pomimo podniesienia tego przez stronę – rozważenie, czy czynność materialno-techniczna Prezydenta Miasta K.F jest przejawem działalności z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czy też ma ona tylko techniczny charakter. W konsekwencji należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala na odtworzenie operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd I instancji, a która skłoniła go do odrzucenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w tym zakresie na tyle ogólnikowe i lakoniczne, że całkowicie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a jest zasadny i stanowi podstawę do uwzględnienia tej skargi. Z tego powodu, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., NSA uchylił postanowienie Sądu I instancji. Wobec wskazanych, zasadniczych braków uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, przedwczesne w tej sprawie było rozpoznawanie pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ich ocena merytoryczna na tym etapie postępowania, wobec tak fundamentalnych braków uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, pozbawiałaby bowiem stronę jednej instancji sądowej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie zastąpiłby Sąd I instancji w rozpatrzeniu kwestii dopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji powinien dokonać wnikliwej analizy kwestii kognicji w niniejszej sprawie, odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów i argumentów w tym zakresie, a następnie szczegółowo uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie, wskazując precyzyjnie jego podstawę prawną i argumenty uzasadniające przyjęty pogląd prawny. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.