III OSK 173/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 496/21 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 496/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej: "KWP") z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 3 decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...] listopada 2020 r. oraz punkt 3 utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...] listopada 2020 r. KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje niezależnie od złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, podczas gdy z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje dopiero od chwili złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter konstytutywny, co skutkuje tym, że nie można skutecznie domagać się wypłaty równoważnika za brak lokalu ze skutkiem wstecznym, sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W związku z powyższym KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przytoczył argumentację na poparcie postawionego zarzutu, która jest tożsama z dotychczasowym stanowiskiem w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podniósł wyłącznie jeden zarzut, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił, że Sąd pierwszej instancji wadliwie odtworzył normę prawną z treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia MSWiA przyjmując, że prawo do równoważnika za brak lokalu powstaje niezależnie od złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że z powołanych przepisów wynika, iż prawo do równoważnika za brak lokalu powstaje od chwili złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter konstytutywny, a więc nie może kreować prawa za okres poprzedzający jej wydanie. Problematyka dotycząca dystynkcji decyzji administracyjnych na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne była przedmiotem ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego, które reprezentatywnie zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Słusznie przeto konkludował Sąd Wojewódzki, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza wskazuje zaś jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 466/21; 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3285/19. Przepis art. 91 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za zajmowany lokal mieszkalny, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 ust. 2 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia MSWiA zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem Skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Tym samym zarzuty naruszenia przez WSA art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia MSWiA okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.