I OSK 1217/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Iwona Bogucka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1280/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1280/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] października2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez radcę prawnego P. W., wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że kwestionowana decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje także za okres przed złożeniem oświadczenia mieszkaniowego przez uprawnionego policjanta, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego nie wcześniej niż od momentu złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podniósł, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowe, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Brak stosownej decyzji powoduje, że równoważnik pieniężny policjantowi nie przysługuje. Podobnie brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Nie mają przy tym prawnego znaczenia okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Organ stwierdził, że wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Na poparcie tego stanowiska powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11, 10 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 8/81, 10 stycznia 2002 r. I SA 1368/00, a także z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1258/15. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zastosowano prawo materialne uznając, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny i nie ma podstaw do przyznania tego równoważnika za okres poprzedzający złożenie stosownego oświadczenia mieszkaniowego. Organ uznał ponadto, że w sprawie niniejszej istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i poddał pod rozwagę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedstawienie tego zagadnienia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm. obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie. Przesądzające dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej dla policjanta w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił przede wszystkim art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażane w przywołanych przez ten Sąd wyrokach poglądy, że niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Zgodnie z powołanym art. 107 § 1 roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jego zakres zatem obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Odmienny pogląd zawarty w wyroku NSA z 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11 (publ. w CBOSA) wskazujący, że decyzja w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu i jego wysokości ma charakter konstytutywny, nie został podzielony przez późniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1294/14, 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2572/16, czy 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1132/16). Powołany zaś przez skarżącego kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1258/15 i pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji w sprawie równoważnika wyrażony został w innym stanie faktycznym. Wyrok ten dotyczył decyzji orzekającej o utracie prawa do równoważnika pieniężnego i wskazano w nim, że decyzja ta nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne; decyzja cofająca uprawnienie ma charakter konstytutywny, wywołuje skutki na przyszłość. W rozpoznawanej sprawie zaś skarżącemu chodziło o ramy czasowe wystąpienia o wypłatę świadczenia wypłacanego miesięcznie (§ 2 ust. 4 rozporządzenia) za okresy wsteczne. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki, określone w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, że czynności dokumentujące spełnianie przesłanek ustawowych uprawniających do równoważnika pieniężnego nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie podejmowania czynności faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Wniosek o rozważenie przedstawienia zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyjaśnienia charakteru prawnego decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest bezzasadny. Przepis art. 187 § 1 P.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 1 z glosą A. Skoczylasa, opubl. OSP 2005, zeszyt 6, poz. 72). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 lutego 2014 r. sygn. akt I FPS 3/13). W rozpoznawanej sprawie żaden ze wskazanych przypadków nie wystąpił. Orzecznictwo z ostatnich lat (wcześniej wskazane) jednolicie prezentuje pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela zaś wątpliwości skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, które to wątpliwości uzasadniałyby podważenie wykładni sądowej i odstąpienie od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.