I OSK 1132/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1211/14 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] - w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz D. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/GL 1211/14 oddalił skargę D. S. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stosowny wniosek został złożony 7 sierpnia 2012 r., a funkcjonariusz i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Kolejną decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] sierpnia 2012 r., w wysokości przysługującej policjantom posiadającym członków rodziny. Organ wskazał, że skarżący jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od [...] maja 1997 r. i [...] sierpnia 2012 r. po raz pierwszy złożył raport i oświadczenie o ustalenie uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Ani on ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego i zamieszkują w domu położonym w [...] przy ul. [...], należącym do jego matki. Organ I instancji podniósł, że skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie równoważnika, określone w art. 92 ustawy o Policji. Równocześnie podkreślił, że choć z wyjaśnień skarżącego wynika, że wcześniej, czyli od [...] sierpnia 2009 r. do [...] lutego 2011 r. zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], wraz z obecną małżonką, która była najemcą tego mieszkania, to jednak do [...] sierpnia 2012 r. nie złożył żadnego dokumentu świadczącego o ww. okoliczności. Komendant zaznaczył, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, a co za tym idzie wywiera skutki wyłącznie na przyszłość. W rezultacie, świadczenie to może zostać wypłacone dopiero od chwili, kiedy decyzja taka stanie się ostateczna, a jego wysokość w pierwszym miesiącu może objąć najwyżej wyrównanie za czas od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję z [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej terminu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w ten sposób, że odmówił przyznania skarżącemu tego świadczenia za okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ten akt w mocy. Organ odwoławczy za zasadne uznał stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji co do tego, że decyzja o przyznaniu równoważnika ma charakter konstytutywny. Skarżący nie zgłosił wniosku w odpowiednim czasie, lecz uczynił to dopiero w sierpniu 2012 r., dlatego brak było podstaw do przyznania mu świadczenia za wcześniejszy okres. Niezależnie od powyższego podkreślił, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, gdyż nie odniesiono się do całości żądania skarżącego, który domagał się przyznania równoważnika od [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 723/13 uchylił powyższą decyzję z [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było odnieść się do zakresu sprawy wyznaczonego rozstrzygnięciem organu I instancji, który przyznał skarżącemu świadczenie począwszy od [...] sierpnia 2012 r. Natomiast organ odwoławczy, uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r., a w pozostały zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W konsekwencji orzekał w zakresie, który nie był przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji, a ty samym dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie uznał, że kolejnym uchybieniem zawartym w decyzji I instancji był brak ustaleń co do istnienia przesłanki negatywnej, która mogła uniemożliwić przyznanie stronie świadczenia także na okres od [...] sierpnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego matki położonym w [...] i równocześnie we wniosku z [...] sierpnia 2012 r. podał, że matka jest wobec niego członkiem rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 z późn. zm., zwanej dalej jako "ustawa o Policji"). Tymczasem z treści § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.") wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam jak również członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (m.in.) domu jednorodzinnego będącego przedmiotem ich własności lub współwłasności. Organy nie wypowiedziały się, czy dom zamieszkiwany przez skarżącego, a będący własnością jego matki, zachowuje kryteria wynikające z przysługujących mu norm ani też, czy jego matka rzeczywiście jest osobą, która wyczerpuje definicję określoną w art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Sąd zaznaczył, że prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza powinni być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, zaś pomoc finansowa bądź równoważnik przysługuje mu dopiero wówczas, gdy przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada. W ocenie Sądu kwestią uboczną jest to, czy decyzja administracyjna przyznająca świadczenie ma charakter konstytutywny czy deklaratoryjny, ponieważ organy w pierwszej kolejności zobowiązane są odnieść się do zagadnień, które zostały w tym wyroku zasygnalizowane. Komendant Miejski Policji w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. oraz przyznał od [...] sierpnia 2012 r. Organ wskazał, że w trakcie postępowania skarżący złożył dodatkowe dokumenty potwierdzające zameldowanie osób zamieszkujących w [...] przy ul. [...], decyzje z ZUS określające wysokość otrzymywanych emerytur przez jego matkę i jego teściową. Skarżący oświadczył, że on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Ponadto, złożył nowe oświadczenie mieszkaniowe o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że ubiega się o jego przyznanie od [...] września 2009 r., bez uwzględnienia matki i teściowej jako członków rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ badając sytuację mieszkaniową podał, że od [...] stycznia 1996 r. do [...] sierpnia 2009 r. skarżący zamieszkiwał w [...] w domu przy ul. [...] będącym własnością jego byłej żony. Następnie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] lutego 2011 r. zajmował lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...], którego najemcą od osoby fizycznej była jego przyszła żona, wówczas osoba obca dla niego. Od 12 kwietnia 2011 r. zamieszkiwał razem z żoną, teściową oraz matką w domu przy ul. [...] w [...] stanowiącym jej własność na podstawie umowy zamiany z 11 kwietnia 2011 r. W trakcie przesłuchania 1 sierpnia 2014 r. zamieszkujący lokal przy ul. [...] oświadczyli, że prowadzą osobne gospodarstwa domowe, jednakże wspólnie pokrywają opłaty za opał, energię i wodę. Opłaty z tytułu wywozu śmieci ponosi matka skarżącego oraz jego teściowa, które jednocześnie otrzymują świadczenia emerytalne i nie korzystają z jego pomocy oraz z pomocy jego żony. Właścicielka domu uiszcza podatek od nieruchomości, spłaca kredyt hipoteczny i nie pobiera opłat za najem. Prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych przez skarżącego i jego żonę oraz jego matkę i teściową potwierdziły także oględziny dokonane w miejscu zamieszkania skarżącego 14 sierpnia 2014 r. Wobec powyższego ustalono, że matka i teściowa skarżącego nie są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Jednocześnie skarżący i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego będącego przedmiotem ich własności lub współwłasności w miejscu pełnienia służby ani wmiejscowości pobliskiej. Ponadto, nie zostały wykazane przesłanki z § 1 ust. 2, które wykluczałyby możliwość przyznania funkcjonariuszowi dochodzonego uprawnienia. Na tej podstawie organ uznał, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego [...] sierpnia 2012 r. Uzasadniając przyznanie świadczenia od tej daty wskazał, że wydana decyzja ma charakter konstytutywny. Dopiero na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł zarzut naruszenia art. 92 ustawy o Policji i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, uznać należy, iż samo pobieranie przez matkę skarżącego emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym nie wyklucza jej z kręgu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego w obecnych czasach również wyposażenie domu jednorodzinnego w dwie łazienki, czy kilka telewizorów w mieszkaniu nie przesądza o istnieniu osobnych gospodarstw domowych, tak samo obecność dwóch lodówek w większych rodzinach, zaś różne rodzaje kuchenek wymagają często osobnych typów garnków. Dopiero kategoryczne oświadczenie wszystkich mieszkańców domu w [...] przy ul. [...], że matka nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze skarżącym, chociaż go sponsoruje poprzez darmowe mieszkanie, może stanowić o niezaliczeniu jej do członków rodziny skarżącego. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie zarządza przedmiotowym lokalem, nie ponosi kosztów jego utrzymania, nie wspiera finansowo matki oraz dysponuje oddzielnym sprzętem użytkowym. Ponadto, matka skarżącego mimo podeszłego wieku jest osobą samodzielną. Okoliczności te wskazują, że skarżący zamieszkujący przy ul. [...] w [...], którego matka jest właścicielką, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zdaniem organu ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też jego prawidłowej wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia, podjętego w konkretnej sprawie. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Biorąc pod uwagę ww. rozważania, Komendant uznał, że organ I instancji zastosował się do wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z 11 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 723/13, dotyczących ustalenia tego, czy matka strony jest członkiem jego rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji oraz dalszego toku postępowania. W tym zakresie, został zebrany obszerny materiał dowodowy pozwalający na przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wg stanu na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast kwestia tego, czy decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter deklaratoryjny, czy też konstytutywny została pozostawiona do rozważenia organowi I instancji, bowiem Sąd stwierdził, że "jest ona sprawą uboczną (...), ponieważ organy administracji powinny w pierwszej kolejności powinny odnieść się do zagadnień, które zostały w tym wyroku zasygnalizowane". Odnośnie daty przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zwrócił uwagę na fakt, że dla przyznania świadczenia konieczny jest wniosek funkcjonariusza i spełnienie przez niego przesłanek z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Podał, że decyzje dotyczące równoważnika mają charakter konstytutywny. Przyznanie lub utrata świadczenia może nastąpić nie wcześniej niż od chwili wydania decyzji. Funkcjonariusz na podstawie przepisów prawa posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednak dopiero decyzja administracyjna o charakterze konstytutywnym indywidualizuje to prawo. Brak stosowanego wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że to prawo nie powstaje. Z tych powodów w sprawie nie mogła być wydana decyzja o przyznaniu świadczenia za okres od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. Organ stwierdził, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty skarżącego dotyczące zaniedbań pracownika Komendy, które uniemożliwiły mu wcześniejsze złożenie wniosku. W opinii organu przemawia za tym brak skarg na urzędnika rzekomo odmawiającego wydania druku oraz dostępność tego druku, np. na stronach internetowych. W konkluzji organ uznał, że zobowiązanie do wydania decyzji konstytutywnej z mocą wsteczną musi wynikać wyraźnie z przepisów prawa. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w § 2 ust. 4 przewiduje jedynie, że wypłaty równoważnika dokonuje w okresach miesięcznych właściwa jednostka organizacyjna Policji. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nie dopuszczenie oraz nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka E. M. (pracownicy Komendy Miejskiej Policji w [...]) na okoliczność ustalenia, czy skarżący od ż...ś września 2009 r. domagał się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz, czy odmówiono mu wydania stosownych wniosków, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podnosząc ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżącego. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z 11 marca 2014 r., o sygn. akt IV SA/Gl 723/13 oraz powołanymi regulacjami ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Sąd podał, że postępowanie przed organem I instancji wykazało, że matka skarżącego nie jest osobą, którą można w świetle art. 89 ust. 2 ustawy o Policji zaliczyć do członków jego rodziny. Ustalenia organów administracji w tym zakresie poczynione po ponownym przeprowadzeniu postępowania oraz oświadczenia skarżącego i osób zamieszkujących z nim, m.in. w zakresie prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych są bezsporne. Odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania świadka Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Po drugie skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił swoich twierdzeń o tym, że usiłował uzyskać druk oświadczenia majątkowego do ustalenia uprawnień za brak równoważnika. Takie druki są dostępne nie tylko we właściwej jednostce Policji, ale także na stronach internetowych. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz na podstawie złożonego przez funkcjonariusza wniosku w tym przedmiocie. Brak stosownego wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym uniemożliwia indywidualną konkretyzację prawa do świadczenia i jednocześnie rodzi domniemanie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone. Natomiast policjant, który nie składa wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym z chwilą zaistnienia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie nabywa do niego prawa. Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z 11 marca 2014 r. dotyczących deklaratoryjnego charakteru decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ocena taka musi zostać w orzeczeniu wyrażona w sposób jednoznaczny i jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Tymczasem w treści wyroku z 11 marca 2014 r. trudno dopatrzyć się takich twierdzeń. Sąd w wyroku tym wskazał jedynie niejako na marginesie, że opowiada się za deklaratoryjnym charakterem takiej decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma charakteru wiążącego. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. W toku postępowania w sposób prawidłowy zinterpretowano i zastosowano obowiązujące w tej sprawie przepisy prawa oraz oceniono zgromadzony materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2014 r. wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji w części nie przyznającej mu równoważnika pieniężnego za okres od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać funkcjonariuszowi najwcześniej od daty złożenia wniosku i oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, a także uznania, iż decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, przez co wywołuje skutki tylko na przyszłość. W ocenie skarżącego negowanie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] września 2009 r. tylko z powodu złożenia wniosku w późniejszym okresie pozbawione jest w tym zakresie całkowicie prawnej doniosłości. W § 3 rozporządzenia został wprawdzie przewidziany obowiązek złożenia oświadczenia mieszkaniowego przez funkcjonariusza w celu ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania przedmiotowego równoważnika pieniężnego, jednakże nie może on stanowić sam w sobie przesłanki materialnej, statuującej rzeczone uprawnienie. Wprowadzenie w akcie wykonawczym do ustawy o Policji dodatkowej przesłanki przysługiwania równoważnika za brak lokalu, byłoby bowiem sprzeczne z upoważnieniem ustawowym i zasadami określonymi ustawą. Gdyby celem ustawodawcy było uznanie złożonego wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym za warunek równy przesłance nie posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej to takie ujęcie zapewne znalazłoby odzwierdziedlenie nie w rozporządzeniu, lecz w akcie o wyższej randze prawnej jaką jest ustawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, gdyż zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego został oparty na usprawiedliwionej podstawie. Przesądzające dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej policjantowi w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty skarżącemu należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się od [...] września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska organu przedstawionego w skarżonej decyzji nie podziela i uznaje zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak zauważyć należy, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/09, w którym dodatkowo podkreślono, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął NSA, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu. A zatem funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany wyrażoną powyżej oceną prawną. Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.