III OSK 568/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/18 w sprawie ze skargi D. Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie: - prawa materialnego, to jest: 1. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]), pomimo że decyzja ta jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa przesądzającym o konieczności stwierdzenia jej nieważności (to jest poprzez przyjęcie w całości błędnej wykładni Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska); - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo tego, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszała przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływa na wynik sprawy i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanaie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że RDOŚ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2016 r. miał obowiązek nie tylko wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, ale także zgromadzenie materiału dowodowego w takim zakresie, w jakim umożliwiałoby mu to stwierdzenie, że jest w stanie ustalić prawdę obiektywną, to jest prawdziwy stan rzeczywistości, który w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do ustalenia w niewątpliwy sposób stanu istniejacej we wsi [...] zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnisiono, że organ działania te miał obowiazek podjąć z urzędu, nawet w przypadku, gdyby uchylała się od nich strona będąca wnioskodawcą. Dalej wskazano, że wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ posłużył się jedynie kopią mapy ewidencyjnej wykonaną w 2014 r., tj. 2 lata przed wydaniem decyzji. Skarżąca zwróciła także uwagę, że kopia mapy została wykonana z oryginału, który pochodzi z 1992 r., tj. sprzed 24 lat. Wskazała, również, że GDOŚC w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2017 r. stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania m.in. w związku z tym, że w decyzji nie uwzględniono istnienia na dz. [...] obr. [...] w [...] nowego budynku. Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że takie rozumienie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jakie zastosował w niniejszej sprawie Sąd prowadziłoby do absurdalnych rezultatów, bowiem niemożliwe byłoby wtedy nigdy stwierdzenie nieważności decyzji, w której tkwi wada oparta na rażącym naruszeniu przepisów postępowania, choć taką możliwość zgodnie potwierdza doktryna i judykatura. Wskazała, iż nie byłoby w takim przypadku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nawet wtedy, gdyby organ od początku świadomie założył, że w ogóle nie przeprowadzi postępowania dowodowego. Spółka podkreśliła również, że niepełny i nieaktualny materiał dowodowy nie jest wynikiem bardziej lub mniej usprawiedliwionej nieświadomości organu, ale wynikiem rażącego naruszenia przez niego zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, ale przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom szczególnym, tzn. powinna zawierać dodatkowo m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze wskazanych powyżej uregulowań wynika, że skarga kasacyjna jest specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji, o czym świadczy przede wszystkim wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA). Te ogólne uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny. Podkreślić bowiem należy, że istota rozpoznawanej sprawy nie sprowadzała się do oceny, czy kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz do wywodzenia, że decyzja ta obciążana jest wadą kwalifikowana jaką jest rażące naruszenie przepisów prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa odnosi się także treść zarzutu. Przypomnieć jednak należy, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem wynikowym, bankietowym, aby więc zarzut ten był skuteczny wymaga on powiązania z innym przepisem czy też przepisami, które w sposób rażąco zostały naruszone, co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W podobny sposób należy ocenić sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze pomimo, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania, to zawiera w sobie także zarzut naruszenia prawa materialnego bez konkretyzacji naruszenia, których przepisów prawa materialnego dotyczy. Kwestia ta nie został także wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po drugie zarzuty te odnoszą się do zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. i poza zarzuceniem naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wskazują na czym naruszenie to polegało i jaki mogło ono mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Pomimo jednakże tych uchybień zarzuty skargi kasacyjna podlegają rozpoznaniu, albowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że zarzuca ona naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszaniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna wywodzi, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana w wyniku nieprawidłowej oceny i zgromadzenia materiału dowodowego poprzez oparcie decyzji z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na kopii mapy ewidencyjnej wydanej w 2014 r., (a więc 2 lata przed wydaniem decyzji) z oryginału, który pochodzi z 1992 r. Rozstrzygnięcie powstałego sporu poprzedzić należy przypomnieniem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane tryby postępowania mają cechy wspólne, lecz także stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Te dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza - niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie" (por. Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex 2014). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć między innymi poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Nie kwestionowanym jest, że mapa ewidencyjna została dołączona. Przy czym kopia tej mapy została wydana z upoważnienia Starosty [...] w 2014 r. w oparciu o dokument opatrzony datą sporządzenia [...] maja 1992 r. Postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało zaś wszczęte w 2015 r. Ponownie więc podkreślić należy, że to uprawniony organ jakim był Starosta wydała kopię mapy ewidencyjnej w 2014 r., przy czym kopia ta jest kopią mapy 1992 r. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) organem właściwym do prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych jest starosta. Przepisy powyższej ustawy regulują również kwestie obowiązku aktualizacji danych wchodzących w skład powyższego zasobu (art. 24 ust. 2a ustawy). Skoro więc inwestor posłużył się przy przygotowaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko kopiami map ewidencyjnych wydanymi przez Starostę [...] w 2014 r., to nie można twierdzić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach obarczona jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku bowiem nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, albowiem postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w wymaganym przez przepisy prawa materialnego zakresie. Raport został zaś opracowany w oparciu o kopię mapy ewidencyjnej wydane przez uprawniony organ w 2014 r. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Domniemanie to w toku postępowania nie został obalone, co więcej dokumenty te nie były w ogóle kwestionowane, co do zgodności ich treści z rzeczywistym stanem faktycznym. Brak dokonania przez właściwy organ aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może stanowić podstawę do uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Jak już wcześniej wywiedziono podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 – LEX nr 187767). Należy więc dodać, że skarga kasacyjna nie wskazuje, że podniesione w niej uchybienia procesowe miały jakikolwiek wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.