I SA/Wa 2397/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) postanowieniem z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia G. K., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości (działki nr [...]) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo-pałacowy należącej do majątku ziemskiego [...], nie podpadała pod działanie przepisów Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Minister uwzględnił, że G. K. pismem z [...] lutego 2020 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że "część nieruchomości (działki nr [...]) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo-pałacowy należącej do majątku ziemskiego [...], nie podpadała pod działanie przepisów Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wskazując, że sprawa ta została już przesądzona wcześniej i zachodzi powaga rzeczy osądzonej. G. K. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], podnosząc, że domaga się ustalenia, że jedynie część dworsko-parkowa nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister podzielając stanowisko organu I instancji podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na wniosek m.in. G. K. (poprzedniczki prawnej G. K.) tak zakreślona sprawa została już ostatecznie zakończona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2016 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] orzeczeniem tym stwierdził, że nieruchomość pochodząca z "Dóbr Ziemskich [...]", objętych księgą hipoteczną nr [...], stanowiąca zespół dworkowo-parkowy w [...], odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], ark. [...], gm. [...], powiat [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że "na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], tut. [...] ustalił, że objęta pierwotnym wnioskiem działka Nr [...], została podzielona geodezyjnie na dwie działki Nr [...] i [...]. Aktualnie działka Nr [...] o pow. [...] ha obejmuje dawny zespół dworsko-parkowy w [...], a działka Nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona na poszerzenie drogi wojewódzkiej". Orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., poddane zostały kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 557/26, oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2/17, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym wyczerpana została droga administracyjna i sądowa w sprawie, a orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2016 r. jest ostateczne i prawomocne. Kolejny wniosek o stwierdzenie, że działka nr [...], zlokalizowana w majątku ziemskim [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - zmierzałby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym z załatwioną poprzednio. Ponowne, merytoryczne rozpoznanie wniosku G. K. jest więc niedopuszczalne z przyczyn procesowych. Decyzja wydana w takim postępowaniu byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie Minister nie podzielił stanowiska podniesionego w zażaleniu, że obecny wniosek nie dotyczy całej działki nr [...], a jedynie części na której znajdował się dwór z parkiem, a zatem nie jest tożsamy z zakończonym wcześniej postępowaniem dotyczącym całej działki. Zdaniem organu drugiej instancji nie ma to znaczenia. Orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...] swoim zakresem obejmowały również część zajętą przez budynek dworu oraz dokonały oceny w kontekście legalności jego przejęcia na cele reformy rolnej, co znajduje wyraz w uzasadnieniach tych orzeczeń. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł G. K. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w Konstytucji RP oraz przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż część nieruchomości (działki [...]) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy należącej do majątku ziemskiego [...] nie podpadała pod działanie przepisów dekretu tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zarzucając naruszenie prawa to jest art. 61a k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przez niezasadne zastosowanie i uznanie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 2/17 stwierdził, iż wnioskodawcy domagali się ustalenia, że cała działka nr [...] nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, co wobec bezspornych ustaleń, że znajdowały się na niej obiekty gospodarcze: stajnia, obora, owczarnia, czworaki dla pracowników, staw hodowli ryb, przeznaczonych na sprzedaż, czyniło niemożliwym uwzględnienie ich żądania. Z uwagi na ww. konstatację NSA, prawny spadkobierca G. K. – G. K., domaga się ustalenia, iż jedynie cześć dworsko – parkowa nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, realizując w ten sposób wskazania zawarte w wyroku NSA. NSA podkreślił, że tak sformułowany niezmieniony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że w zmienionej formie jest zasadny. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości (działki [...]) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ ogrodzenia otaczającego zespół parkowo-pałacowy należący do majątku ziemskiego [...] nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który w zdaniu pierwszym przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W doktrynie, na gruncie przywołanego przepisu zauważa się, że poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, 2021) W przypadku, kiedy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2012 r., I OSK 1948/18, za: Art. 61a KPA red. Hauser 2021, wyd. 7/Stankiewicz). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że poprzedniczka prawna skarżącego – G. K., wraz z H. L., J. K. i W. S. - ubiegała się wcześniej o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51), stwierdzającej, że część nieruchomości należącej do majątku ziemskiego [...], należącego do Z. L., stanowiąca obecnie działkę nr [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wydaną w tej sprawie decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. przyjmując, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy z "Dóbr Ziemskich [...]" podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 557/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wywiedzioną na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2/17, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji. Podkreślić trzeba, że ostatecznie sprecyzowane pismem z [...] listopada 2013 r. żądanie, z jakim wystąpili wówczas G. K., J. K., W. S. i H. L. dotyczyło stwierdzenia niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, części nieruchomości należącej do majątku ziemskiego [...], stanowiącej obecnie działkę [...] (KW nr [...]). Minister wówczas przyjął, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że działka o aktualnym nr [...], bądź jej część wraz z pałacem, nie była funkcjonalnie powiązana z pozostałą częścią nieruchomości albo bezpośrednio wykorzystywana w produkcji rolnej. Żądanie zaś sformułowane przez skarżącego we wniosku z [...] lutego 2020 r. dotyczyło wydania decyzji "stwierdzającej, że część nieruchomości (działki [...]) w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy należącej do majątku ziemskiego [...] nie podpadała pod działanie Dekretu". Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość oznaczona nr [...] została podzielona na dwie działki: [...] (wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej) i [...] (dawny zespół dworsko-parkowy), a zatem sformułowanie wniosku odnosiło się wyraźnie do działki [...], co czyniło zbędnym zwracanie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku, wystarczająco jasno sformułowanego. Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażony w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2020 r. o tożsamości żądania skarżącego ze sprawą, która była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia Ministra. Niepodobna uznać, by sformułowanie "w zakresie obszaru mieszczącego się w obwodzie muru/ogrodzenia otaczającego zespół parkowo pałacowy należącej do majątku ziemskiego [...]" sprawiało, że mamy do czynienia z inną sprawą, która może być przedmiotem rozstrzygnięcia. W tej sprawie zachodzi bowiem tożsamość stosunku administracyjnego względem postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że pałac i park były oddzielone murem i płotem, ale sam ten fakt nie świadczy o braku związku funkcjonalnego z resztą majątku. Sąd Wojewódzki zaś rozważając możliwość orzeczenia co do nie podlegania działaniu dekretu części nieruchomości obejmującej pałac wraz z parkiem, zauważył, że co do zasady możliwe jest takie ustalenie w odniesieniu do części majątku ziemskiego. W warunkach tej sprawy spostrzeżenie takie byłoby trafne, gdyby część nieruchomości obejmująca pałac wraz z parkiem nie mogła być uznana za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym lub nie posiadała związków funkcjonalnych z pozostałą częścią majątku rolnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych wszystkich względów jako prawidłowe należy ocenić objęte skargą postanowienie. Podniesione w związku z tym w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.