III OSK 230/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr: SKO.40.2629.2019.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi A.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr SKO.40.2629.2019.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A.S. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: skarżący kasacyjnie, organ, Kolegium) i w skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. zarzuciło wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: K.p.a. przez błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję wydaną również w tym trybie, organ jest zobowiązany do ponownej weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym, podczas gdy prawidłowa wykładnia art, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym jest wyłącznie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym (a nie sama decyzja pierwotna), 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 131 ust. 1 i art 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: a) rozstrzygnięcie wydane na podstawie ww. przepisów Prawa ochrony środowiska może dotyczyć przyznania odszkodowania (na podstawie art. 131 ust 1 Prawa ochrony środowiska), bez jednoczesnego określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty (na podstawie art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska), podczas gdy bezsporne i nie budzące wątpliwości jest, że obie ww. kwestie powinny zostać rozstrzygnięte w jednej decyzji, zawierającej wszystkie elementy istotne stosunku prawnego (nie tylko wysokość odszkodowania, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty), a w konsekwencji niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie jedynie w części, b) stwierdzenie braku oczywistości naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania braku rażącego naruszenia prawa, ale wymaga dalszej oceny zarzucanego naruszenia pod kątem charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia, podczas gdy ww. trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa mają charakter kumulatywny (muszą wystąpić łącznie, aby stwierdzić nieważność decyzji), w związku z czym ustalenie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z oczywistym naruszeniem prawa czyni bezprzedmiotowym (zbędnym) badanie charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia, 3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy uwzględniając argumentację przedstawioną do trzech poprzednich zarzutów, najeży przyjąć, że w zaskarżonej decyzji została przedstawiona wyczerpująca ocena przedmiotowej sprawy, wyjaśniająca w sposób zgodny z ww. normami powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 24 września 2014 r. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania), a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie organ zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przywołał brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wskazał w tym kontekście, że decyzja Kolegium z 21 grudnia 2020 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności i nie dotyczyła bezpośrednio decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2014 r. (który zastosował art. 131 ust, 1 Prawa ochrony środowiska), ale decyzji Kolegium z 24 września 2014 r. (które zastosowało art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skarżący kasacyjnie organ uznał za nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym Kolegium "pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W ocenie organu Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok błędnie uznał, że Kolegium w decyzji z 21 grudnia 2020 r. było obowiązane do zbadania decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2014 r. Takie działanie byłoby niedopuszczalne w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 24 września 2014 r. - tylko ostatnia z tych decyzji mogła być bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Kolegium z 21 grudnia 2020 r. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił, że argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji sprowadzająca się do potrzeby zbadania przez Kolegium "rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska" nie uwzględniała własnych (w tym przypadku prawidłowych) rozważań tego Sądu, że "stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuję merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że przedstawienie w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 21 grudnia 2020 r. oceny prawnej decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2014 r. byłoby niedopuszczalne, ponieważ naruszałoby przepisy regulujące tryb stwierdzenia nieważności w szczególności art, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za błędne skarżący kasacyjnie uznał stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że Kolegium w decyzji z 21 grudnia 2020 r. powinno dokonać oceny każdego z trzech punktów decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2014 r. i stwierdzić, czy decyzja ta w którejś z pozostałych części, poza określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania mogła ostać się w obrocie prawnym. Innymi słowy - czy Kolegium w decyzji z 24 września 2014 r. zasadnie stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z i lipca20141 w całości, a nie w części. W ocenie organu kwestia braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w części określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym jedynie części decyzji - określającej wysokość odszkodowania) nie budzi wątpliwości. W ramach rozstrzygnięcia odszkodowawczego wydawanego na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa Ochrony środowiska obligatoryjne i nierozerwalne od wskazania samej wysokości odszkodowania jest również określenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty tego odszkodowania. Osnowa decyzji administracyjnej wydana na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony Środowiska musi bowiem zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, a więc nie tylko kwotę odszkodowania i oznaczenie podmiotu uprawnionego, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego. Za nie trafną skarżący kasacyjnie uznał także argumentację Sądu I instancji w przedmiocie braku wypowiedzi Kolegium odnośnie prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z 24 września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania co do terminu wypłaty i sposobu oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro wskazania te mają charakter jedynie informacyjny i nie należą do istoty rozstrzygnięcia odszkodowawczego to oczywistym jest, że Kolegium w decyzji z 24 września 2014 r., stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z 1 lipca 2014 r., nie mogło pozostawić w obrocie prawnym tylko tych informacyjnych wskazań. Przyjmując taką błędną ocenę sprawy, zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w konsekwencji uchylił się od oceny sprawy w kontekście, czy Kolegium prawidłowo stwierdziło, że jego własna decyzja z 24 września 2014 r. nie narusza art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w sposób oczywisty (rażący) przez uznanie, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę [...], nie mógł zostać uznany za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania w oparciu o ten przepis. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wypowiedział się, czy stanowisko Kolegium co do braku oczywistości naruszenia przez Kolegium art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska jest prawidłowe, czy jednak rację ma A.S., który twierdzi, że Kolegium naruszyło ww. normę w sposób rażący. Tymczasem ta kwestia jest kluczowa w niniejszej sprawie i jej rozstrzygnięcie jest istotne dla stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym jest przypomnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę oceny tych zarzutów. Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. Starosta [...] w punkcie 1 ustalił dla A.S. odszkodowanie w wysokości 33.291 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J. W punkcie 2 zobowiązał do wypłaty tego odszkodowania, w terminie 14 dni, Wojewodę [...], ustalając skutki zwłoki wypłaty odszkodowania. W punkcie 3 decyzji stwierdzono, że wypłata odszkodowania nastąpi przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną. Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 131 ust.1, art. 134 w zw. z art. 139 i 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. dalej p.o.ś.). Decyzją z dnia 24 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wywiodło, że Starosta [...] dokonał niewłaściwego podporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 143 pkt 2 p.o.ś. bowiem zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Ponadto Kolegium zauważyło, że brak było podstaw prawnych do zawierania w sentencji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pkt 2 i 3. Decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 września 2014 r., to jest decyzji, którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że decyzja z dnia 24 września 2014 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Zdaniem organu analiza, z której wynikało, że Starosta [...] w sposób rażący naruszył art. 134 pkt 2 p.o.ś. stanowiła podstawę wydania decyzji z 24 września 2014 r. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, że jedyną przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21). Podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku, że przy ocenie czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa jako nie wystarczające jest jedynie dokonanie oceny czy zachodzi oczywistość naruszenia przepisu prawa, konieczne jest natomiast stwierdzenie zaistnienia pozostałych przesłanek to jest skutków niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa. Nie ulega wątpliwości, że takiej oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji. Organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do kwestii rażącego naruszenia prawa i braku podstawy prawnej. Pozostałe elementy mające wpływ na ocenę czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa zostały przez organ pominięte i nie uwzględnione w analizie prawnej. Zauważyć należy, że rację ma Sąd I instancji, że także ocena czy w sprawie nastąpiła oczywistość naruszenia prawa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności rodzi wątpliwości biorąc pod uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wypowiedź organu zawarta w decyzji z dnia 24 września 2014 r. odnosi się jedynie do oceny podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W taki sam sposób skonstruowane jest uzasadnienie obecnie kontrolowanej przez Sąd decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że rację ma Sąd I instancji, że sprawa nieważności decyzji nie została skontrolowana w jej całokształcie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie należy całkowicie abstrahować od treści decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. Zauważyć należy, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegała decyzja z 1 lipca 2014 r., ani decyzja z dnia 24 września 2014 r. Jednakże bez odniesienia się do treści powyższych decyzji nie jest możliwe dokonanie oceny legalności kontrolowanej obecnie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Ponadto nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości uzasadnione jest w jego ocenie koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w punktach 2 i 3. Po pierwsze stoją temu na przeszkodzie przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, których zaistnienie nie zostało przez organ zbadane, o czym była mowa powyżej. Organ nie odniósł się co do tego, czy ustalenie odszkodowania stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Nie wyjaśnił także czy ta okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia 24 września 2014 r., a więc stwierdzenie, że decyzja z dnia 1 lipca 2014 r. w całości obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Mając bowiem na względzie okoliczność, że niezbędnym dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rżącego naruszenia prawa jest także ocena skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – to jest gospodarczych lub społecznych skutków naruszeń niemożliwych do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa - zauważyć należy, że okoliczność ta może mieć znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji w całości (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21 - wydany w podobnym stanie faktycznym i prawnym). Inną rzeczą pozostaje zaś okoliczność, że Sąd I instancji podkreślił, że także kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. pkt 2 i 3 decyzją z dnia 24 września 2014 r. nie została w pełni oceniona i rozważona przez organ z punktu widzenia oczywistości naruszenia prawa. Powyższe wywody przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.