III OSK 6578/21

Dnia 12 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 251/21 w sprawie ze skargi I.R. i B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. nr SKO.40.2756.2020.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz I.R. i B.R. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 251/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.R. i B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. nr SKO.40.2756.2020.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących I.R. i B.R. solidarnie kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej w skrócie "p.o.ś."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: a) rozstrzygnięcie wydane w oparciu o w/w przepisy p.o.ś. może dotyczyć przyznania odszkodowania (na podstawie art. 131 ust. 1), bez jednoczesnego określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty (na podstawie art. 134 pkt 2), podczas gdy bezsporne i niebudzące wątpliwości jest, że obie w/w kwestie powinny zostać rozstrzygnięte w jednej decyzji, zawierającej wszystkie istotne elementy stosunku prawnego (nie tylko wysokość odszkodowania, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do jego zapłaty), a w konsekwencji niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie jedynie w części; b) stwierdzenie braku oczywistości naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką do uznania braku rażącego naruszenia prawa, ale wymaga dalszej oceny zarzucanego naruszenia pod kątem charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia, podczas gdy w/w trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa mają charakter kumulatywny (muszą wystąpić łącznie, aby stwierdzić nieważność decyzji), w związku z czym ustalenie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z oczywistym naruszeniem prawa czyni bezprzedmiotowym (zbędnym) badanie charakteru naruszonego przepisu i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uwzględniając argumentację przedstawioną do dwóch poprzednich zarzutów, należy przyjąć, że w zaskarżonej decyzji została przedstawiona wyczerpująca ocena przedmiotowej sprawy, wyjaśniająca w sposób zgodny z powołanymi normami powody odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. I.R. i B.R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzili, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. Przepis art. 131 ust. 1 p.o.ś. stanowił, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Z kolei według art. 134 pkt 2 p.o.ś., obowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa – jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest tzw. klauzulą generalną, czyli pojęciem, które wymaga ustalenia desygnatu w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Rozważenie ad casu, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga oceny konsekwencji prawnych, jakie owo naruszenie z różnych perspektyw wywołuje. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, to muszą to być wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia, jako rażącego, w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11, LEX nr 1341521). Przyjmuje się także, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter, nie powinny przesądzać o uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, Lex nr 199041). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest więc ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, CBOSA). Odnosząc przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że decyzja z dnia 26 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty [...], w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżących odszkodowania, w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżących. W orzecznictwie, w analogicznej sprawie, odwołując się do wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela. Współcześnie w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). W sprawie chodziło o zrealizowanie uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. W tradycji kontynentalnej prawa od dawna przyjmuje się założenie, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej sąd (organ) powinien być "sługą słuszności" (pojęcie zaczerpnięte z: K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2008, s. 60 i n.). W świetle przedstawionych rozważań, ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w oparciu o normy, zasady i wartości systemu prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty [...]. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami procedury administracyjnej, to podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zakres postępowania wyjaśniającego jest inny niż w postępowaniu zwyczajnym. Zatem proces wyjaśniania okoliczności w rozpoznawanej sprawie w istocie sprowadza się do oceny podstawy prawnej oraz argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 2014 r. w kontekście postanowień decyzji Starosty [...]. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna, a nie jest rzeczą sądów administracyjnych zastępować administrację publiczną w załatwianiu spraw administracyjnych. Zatem konkluzje Sądu, odnośnie uzasadnienia decyzji oraz przedstawionej w niej oceny prawnej, należało uznać za trafne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.